domenica 24 aprile 2011

L'accordo di Partenariato tra Iraq e Unione europea

Il Contesto politico dell'accordo

Il 5 novembre 2010 la Commissione ha presentato la proposta di decisione relativa alla conclusione dell'accordo di partenariato e cooperazione tra l'Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica dell'Iraq, dall'altra. Nella stessa occasione la Commissione ha presentato la proposta di decisione che autorizza la firma e l'applicazione provvisoria dell’accordo.
Gli articoli 207, 209 e 218 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea fissano le disposizioni relative alla negoziazione e alla conclusione degli accordi dell’Unione europea con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. Tali disposizioni prevedono che l’avvio dei negoziati sia autorizzato dal Consiglio, sulla base di una proposta presentata dalla Commissione o dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza quando l’accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune. Il Consiglio adotta la decisione di avvio dei negoziati, definisce le direttive e designa, in funzione dell’accordo previsto, il negoziatore o il capo della squadra di negoziato dell’Unione. Nell’ambito della politica commerciale (articolo 207), i negoziati sono condotti dalla Commissione, in consultazione con un comitato speciale designato dal Consiglio per assisterla in questo compito. Spetta al Consiglio e alla Commissione adoperarsi affinché gli accordi negoziati siano compatibili con le politiche e le norme interne dell’Unione. A conclusione dei negoziati, su proposta del negoziatore, il Consiglio autorizza la firma dell’accordo e, se del caso, la sua applicazione provvisoria. Sempre su proposta del negoziatore, il Consiglio adotta a maggioranza qualificata la decisione di conclusione dell’accordo. E’ richiesta la previa approvazione da parte del Parlamento europeo nei casi di: accordi di associazione; accordo sull'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione; accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l'Unione; accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento europeo.
Sulla base di tale procedura, i negoziati con la Repubblica dell’Iraq sono stati avviati nel novembre 2006, dopo che il Consiglio il 23 marzo 2006 aveva approvato il mandato negoziale, autorizzando la Commissione a negoziare un accordo sugli scambi e la cooperazione. In occasione del settimo ciclo di negoziati UE-Iraq, le parti hanno convenuto di elevare lo status del progetto ad “accordo di partenariato e cooperazione” mediante l’istituzione di un Consiglio di cooperazione che si riunisca regolarmente a livello ministeriale. Le suddette modifiche hanno richiesto la modifica delle direttive di negoziato, successivamente approvate dal Consiglio.
I negoziati si sono conclusi a novembre 2009 dopo nove cicli negoziali. Successivamente, come anticipato, la Commissione ha presentato la proposta di conclusione dell’accordo, su cui deciderà il Consiglio, dopo aver acquisito l’approvazione del Parlamento europeo. Per quanto riguarda quest’ultimo, la proposta è stata assegnata alla commissione Affari esteri. Il relatore - l’onorevole Mario Mauro - ha presentato un progetto di raccomandazione per l’Assemblea plenaria, che la commissione deve ancora approvare, in cui propone l’approvazione del Parlamento europeo alla conclusione dell’accordo.
Dopo l’adozione della decisione, l’accordo dovrà essere ratificato dai singoli Stati membri dell'UE, sulla base della legislazione nazionale, e dalla Repubblica dell’Iraq.

Il contenuto dell'accordo con l'Iraq

Una volta concluso, l’accordo – che rappresenta in assoluto la prima relazione contrattuale mai istituita tra le parti – fornirà il quadro generale della cooperazione reciproca e costituirà una solida base per rinsaldare i legami tra l’Iraq e l’UE. Per mezzo di tale accordo, l’UE si prefigge di:


· facilitare l’impegno dell’Iraq nei confronti della comunità internazionale e dell’UE in particolare, a beneficio del processo di stabilizzazione interno e regionale;

· stimolare e consolidare le riforme istituzionali e socio-economiche in corso;

· contribuire allo sviluppo socio-economico dell’Iraq e al miglioramento delle condizioni di vita;

· promuovere gli scambi bilaterali in conformità alle regole dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC);
· assicurare un livello minimo di prevedibilità, trasparenza e certezza legale per le operazioni economiche;

· migliorare la gestione delle controversie commerciali tra Iraq e UE.

Come stabilito dall’articolo 2 dell’accordo, il rispetto dei principi democratici e dei diritti umani, enunciati nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni Unite e negli altri strumenti internazionali in materia di diritti umani, e del principio dello Stato di diritto è alla base delle politiche interna e estera di entrambe le Parti e costituisce un elemento essenziale dell’accordo.

Il testo dell’accordo si articola in cinque titoli.
Il primo, di carattere politico, stabilisce l’instaurazione di un dialogo annuale a livello ministeriale e di alti funzionari afferente alle questioni di sicurezza e di politica estera. Sono oggetto del dialogo politico temi di interesse comune, nello specifico la pace, la politica estera e di sicurezza, il dialogo e la riconciliazione nazionali, la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il buon governo, la stabilità e l'integrazione regionali. Si stabiliscono inoltre impegni in materia di lotta al terrorismo, alla proliferazione delle armi di distruzione di massa nonché alle armi leggere e di piccolo calibro. Per quanto riguarda la Corte penale internazionale, l'Iraq si impegna ad adottare le misure miranti all'adesione, alla ratifica e all'attuazione dello Statuto di Roma e dei relativi strumenti.

Sul piano commerciale e degli investimenti (titolo II), l’accordo, non preferenziale[1], integra le regole fondamentali dell’OMC, benché l’Iraq non ne sia membro. In particolare, le parti si riservano reciprocamente il trattamento della nazione più favorita (NPF) a norma dell'articolo I, paragrafo 1, dell’Accordo Generale sulle Tariffe ed il Commercio (GATT) del 1994 e delle relative note e disposizioni aggiuntive[2]. L’accordo stabilisce infatti che ai prodotti originari dell'Iraq e importati nell'Unione non si applicano dazi doganali che eccedano quelli applicati alle importazioni provenienti dai membri dell'Organizzazione mondiale del commercio. Per quanto riguarda i prodotti originari dell'Unione, al momento dell'importazione in Iraq, essi non sono gravati da dazi doganali che eccedano l'imposta del 5% per la ricostruzione, cui sono attualmente soggette le importazioni. Con l'entrata in vigore dell’accordo, l'Unione e l'Iraq aboliscono e si astengono dall'adottare o dal mantenere in vigore negli scambi tra di loro restrizioni quantitative alle importazioni o alle esportazioni o altre misure unilaterali atte a produrre effetti equivalenti; nessuna delle Parti mantiene in vigore o introduce dazi, tasse o altri diritti e oneri doganali sulle esportazioni di merci dell'altra Parte o in connessione a queste, ovvero tasse, diritti e oneri interni sulle merci esportate verso l'altra Parte superiori a quelli che gravano su prodotti simili destinati alla vendita sul mercato interno.

L’accordo contiene inoltre elementi preferenziali non trascurabili riguardanti segnatamente gli appalti pubblici, i servizi e gli investimenti e stabilisce le disposizioni necessarie alla progressiva liberalizzazione tra le parti degli scambi di servizi e dello stabilimento nonché ad un'apertura effettiva, reciproca e graduale dei rispettivi mercati degli appalti.

Entro cinque anni dall'entrata in vigore dell'accordo, l'Iraq si impegna inoltre ad adottare la normativa atta a garantire una protezione adeguata ed effettiva dei diritti di proprietà intellettuale, industriale e commerciale.

Il titolo II contiene anche disposizioni volte a prevenire e risolvere le controversie tra le Parti per pervenire, ove possibile, a soluzioni concordate.

Il titolo III dell’accordo riguarda le attività di cooperazione programmate che mirano a lottare contro la povertà, a soddisfare i bisogni vitali in materia di sanità, istruzione ed occupazione che il governo iracheno considera prioritari. In linea generale, la Repubblica dell'Iraq beneficia dell'assistenza finanziaria e tecnica dell'Unione, che si esplica nell'ambito della cooperazione allo sviluppo, sotto forma di sovvenzioni intese ad accelerare le trasformazioni economiche e politiche in Iraq. Tra i settori di cooperazione figurano:

· istruzione, formazione e giovani, per incoraggiare in particolare lo scambio di informazioni, know-how e risorse tecniche, la mobilità di studenti, studiosi, giovani e giovani lavoratori nonché il potenziamento delle capacità, sfruttando i dispositivi esistenti nell'ambito dei programmi di cooperazione e avvalendosi dell'esperienza maturata da entrambe in questo ambito. Le Parti hanno concordato inoltre di intensificare la cooperazione tra istituti di istruzione superiore tramite dispositivi quale il programma Erasmus Mundus, nell'intento di favorire l'eccellenza e l'internalizzazione dei rispettivi sistemi educativi;
· occupazione e sviluppo sociale, al fine di garantire a tutti un'occupazione piena e produttiva e condizioni di lavoro dignitose quali fattori essenziali per lo sviluppo sostenibile e la riduzione della povertà. Tra le forme di cooperazione figurano, tra l’altro: programmi e progetti specifici definiti di comune accordo, il dialogo, il potenziamento delle capacità, iniziative su temi d'interesse comune a livello bilaterale o multilaterale;
· società civile, per promuovere un dialogo costruttivo con la società civile organizzata e favorire la sua partecipazione concreta al processo di riforma del paese;
· cooperazione sulle politiche industriali e a favore delle piccole e medie imprese, per facilitare la ristrutturazione e la modernizzazione del comparto industriale iracheno, favorendone la competitività e la crescita, e creare condizioni favorevoli ad una cooperazione reciprocamente vantaggiosa tra i settori industriali dell'Iraq e dell'Unione;
· sviluppo agricolo, forestale e rurale. L'obiettivo è promuovere la cooperazione nei settori agricolo, forestale e rurale per favorire la diversificazione, sane pratiche ambientali, uno sviluppo economico e sociale sostenibile e garantire la sicurezza alimentare;

· energia. Le Parti si impegnano ad intensificare la cooperazione nel settore energetico, nel rispetto dei principi di libertà, competitività e apertura dei mercati dell'energia e al fine di: potenziare la sicurezza energetica garantendo al tempo stesso la sostenibilità ambientale e stimolando la crescita economica; elaborare un quadro istituzionale, legislativo e regolamentare del settore energetico che assicuri l'efficiente funzionamento del mercato dell'energia e promuova gli investimenti; sviluppare e promuovere partenariati tra imprese dell'Unione e imprese irachene nel campo dell'esplorazione, della produzione, della trasformazione, del trasporto, della distribuzione e dei servizi nel settore energetico; intessere un dialogo regolare e effettivo in materia energetica tra le Parti e in ambito regionale, anche attraverso il progetto del mercato del gas UE-Mashrek arabo e altre pertinenti iniziative regionali;
· trasporti. Relativamente allo sviluppo di un sistema di trasporto sostenibile e efficiente, le Parti si impegnano ad intensificare la cooperazione nel settore al fine di: sviluppare ulteriormente i trasporti e le interconnessioni, garantendo al tempo stesso la sostenibilità energetica e stimolando la crescita economica; assicurare l'efficiente funzionamento del mercato e la promozione degli investimenti; sviluppare e promuovere partenariati tra imprese dell'Unione e imprese irachene in materia di esplorazione, potenziamento della capacità, sviluppo infrastrutturale, sicurezza dei trasporti e servizi nel settore dei trasporti; intessere un dialogo regolare e effettivo in materia di trasporti tra le Parti e in ambito regionale, anche attraverso la cooperazione euromediterranea nel settore dei trasporti e altre pertinenti iniziative regionali.

Il titolo IV dell’accordo è dedicato alla cooperazione in materia di giustizia, libertà e sicurezza, accordando particolare importanza al principio dello Stato di diritto, anche per quanto riguarda l'indipendenza della magistratura, l'accesso alla giustizia e il diritto a un processo equo. Si fissano anche gli ambiti della cooperazione in materia giudiziaria, di migrazione e asilo, lotta alla corruzione, alla criminalità organizzata e al riciclaggio di denaro.

Il titolo V contiene infine disposizioni istituzionali per l'attuazione dell'accordo, tra le quali l'istituzione di un consiglio di cooperazione, riunito annualmente a livello ministeriale e di un comitato di cooperazione che lo coadiuvi. È istituito inoltre un comitato parlamentare di cooperazione, che riunisce e consente scambi di opinioni tra membri del Parlamento iracheno e del Parlamento europeo.

Il ruolo del Parlamento europeo
Come anticipato, il progetto di raccomandazione predisposto dal relatore Mauro, tuttora all’esame della commissione affari esteri del Parlamento europeo, si esprime in senso favorevole alla conclusione dell’accordo.
Nella motivazione che accompagna la proposta si sottolinea l’importanza storica dell’accordo tra l’UE e l’Iraq che interviene in un momento decisivo per accompagnare, nei prossimi anni, la transizione democratica irachena, le sfide della ricostruzione e dello sviluppo e il ritorno dell’Iraq alla sua sovranità e alla normalizzazione in seno alla comunità internazionale. Secondo il relatore l’UE deve essere pienamente impegnata a fianco del popolo iracheno e delle sue autorità, che dovranno far fronte a numerose sfide nel momento in cui, alla fine di quest’anno, sarà concluso il ritiro delle forze americane di combattimento. A tale proposito nella motivazione si sottolinea come la sicurezza e la stabilità del paese restino la prima sfida e si evidenziano alcuni degli aspetti ancora problematici: le forze di sicurezza irachene hanno acquisito competenze sul campo, ma soffrono di una mancanza di coesione interna e dell'assenza d'inquadramento giuridico e di controllo democratico; inoltre, benché in calo, la violenza resta una realtà minacciosa; rischi di degenerazione e di ripresa della guerra civile non possono essere esclusi; le minoranze religiose, in particolare quelle cristiane, sono particolarmente esposte ai pericoli.

Secondo il relatore, la riconciliazione nazionale deve pertanto essere una priorità sia per i responsabili politici iracheni che per la comunità internazionale che deve sostenere in pieno il consolidamento di una governance politica ed istituzionale inclusiva nel quadro di uno Stato democratico, federale, pluralista, fondato sul rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto.

Sempre nella motivazione si evidenzia inoltre che gli anni a venire saranno segnati anche dalla sfida dello sviluppo per uno dei paesi più poveri del pianeta, in cui la grande maggioranza della popolazione non ha accesso ai servizi di base (acqua potabile, elettricità, infrastrutture sanitarie). Un Iraq democratico, stabile, pluralista, impegnato nello sviluppo socio-economico dei suoi cittadini, svolgerà infatti un ruolo di primo piano ai fini della stabilità di una regione cruciale per la sicurezza internazionale.
Questa è – secondo il relatore - la visione strategica di lungo termine che nei prossimi anni dovrà informare la politica dell’Unione nei confronti dell’Iraq. In tale prospettiva, l’accordo di partenariato e di cooperazione testimonia la determinazione dell’UE a svolgere un ruolo importante nella transizione dell'Iraq; gli impegni dell’Unione devono tuttavia tradursi nella mobilitazione di risorse umane e finanziarie corrispondenti alle ambizioni politiche manifestate e alla posta in gioco sul piano strategico.
Per quanto riguarda questioni specifiche:

· si raccomanda di insistere nelle discussioni bilaterali sull’attenzione particolare che l’UE riserva al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali individuali anche verso le minoranze religiose ed etniche e le popolazioni vulnerabili quali i rifugiati e i profughi;

· si chiede all’UE di appoggiare l’Iraq nella ratifica degli strumenti giuridici internazionali su lotta contro il terrorismo, armi leggere e di piccolo calibro e Corte penale internazionale;

· si ritiene opportuno vegliare a che la conduzione delle attività di cooperazione previste dall’accordo s'inscrivano nel quadro di un rafforzamento delle capacità e delle istituzioni, tenendo conto dei principi di inclusione, trasparenza e governance.

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