giovedì 24 marzo 2011

Il bicameralismo funziona?

L’Unione Interparlamentare, organizzazione internazionale che riunisce i rappresentanti dei parlamenti degli stati sovrani del mondo, presenta, all’interno del suo database sulla struttura dei parlamenti nel mondo, un censimento delle assemblee legislative in base alla struttura monocamerale o bicamerale dell’organo.
Il dato complessivo presentato, in particolare, evidenzia l’esistenza di 77 parlamenti bicamerali, pari al 40,31% del totale, e di 114 parlamenti monocamerali, pari al 59,69 del totale dei paesi considerati.
Nonostante tale dato e nonostante, a partire dalla Rivoluzione francese, molti autori abbiano dato un fondamento teorico e storico alla corrispondenza tra il principio della sovranità popolare e l’esistenza di un’unica camera, identificata come espressione migliore dell’idea democratica, la maggioranza degli stati democratici e liberali del mondo ha una struttura parlamentare bicamerale.
Numerose sono le ragioni della prevalenza del bicameralismo, anch’esse di natura teorica, storica ed istituzionale, riconducibili all’influenza del modello bicamerale inglese sul costituzionalismo degli Stati liberali nel XIX secolo, alle quali si affiancano altre motivazioni politiche, collegabili originariamente alla funzione moderatrice della Camera alta nei confronti della Camera bassa, eletta a suffragio allargato e poi universale.
L’evoluzione successiva del modello bicamerale attesta inoltre un’importante relazione con la forma di Stato del paese, mostrando una forte corrispondenza tra sistemi federali ed adozione del bicameralismo. L’esistenza di una seconda camera con funzioni di rappresentanza delle diverse istanze territoriali subnazionali (statali, regionali e locali) costituisce quindi un tratto distintivo del modello bicamerale attuale.
In tale prospettiva, gli elementi fondamentali, considerati dalla letteratura esistente sui modelli di bicameralismo, sono generalmente riferiti a due aspetti: la modalità di composizione delle Camere alte e la distribuzione dei poteri e delle competenze tra le due camere.
Per quanto riguarda la composizione delle Camere alte, stante l’universale formazione di tutte le Camere basse mediante il suffragio universale e diretto, sono generalmente adottate le seguenti suddivisioni, le quali prendono come termine di riferimento il diverso grado di rappresentatività delle autonomie territoriali nelle seconde camere, al di là delle modalità di elezione adottate (elezione diretta dal corpo elettorale, elezione indiretta da parte dei parlamenti degli stati della federazione o delle regioni, nomina, sistema misto, …):
· rappresentanza paritaria delle istanze territoriali;
· rappresentanza proporzionale rispetto alla popolazione;
· rappresentanza mista.
La rappresentanza paritaria, o tendenzialmente paritaria, delle autonomie territoriali tende a sovrarappresentare le unità più piccole di una federazione.
Sono abitualmente inseriti in tale ambito, come esempi particolarmente significativi, paesi come gli Stati Uniti d’America, dove i 100 senatori sono eletti nel numero di 2 per ciascuno dei 50 stati della federazione, prescindendo dalla popolazione degli stati, e la Svizzera, dove i 46 membri della seconda camera sono formati da 2 rappresentanti per ognuno dei 20 cantoni principali e da 1 rappresentante per ciascuno dei 6 cantoni nati dalla divisione di due cantoni originali (“mezzi cantoni”). Ad essi vengono aggiunti, tra gli altri, l’Argentina, l’Australia, il Brasile, la Russia, il Sudafrica e il Venezuela.
La rappresentanza proporzionale, anche se non identica a quella delle camere basse, mira a favorire invece una composizione tendenzialmente proporzionale alla popolazione interna alle diverse entità territoriali.
Diversi gradi di proporzionalità sono stati individuati, su tale versante, dalla dottrina, che considera generalmente l’Austria tra gli esempi di maggior proporzionalismo (elezione dei membri del Bundesrat da parte dei parlamenti dei Laender, con numero dei seggi variabile in proporzione alla popolazione), seguita dall’India, mentre la Germania (elezione dei membri del Bundesrat da parte dei governi dei Laender secondo un criterio ponderato e crescente, ma in modo inversamente proporzionale alla popolazione) e la Francia, come esempio di Camera alta “non federale”, sono collocate tra i casi di minore proporzionalità.
Criteri misti, con forme di rappresentanza territoriale assieme ad altre modalità di scelta, sono infine adottati in altri paesi federali.
Esperienze europee di rilievo, a tale proposito, sono considerate quelle del Belgio (una parte dei senatori è eletta a suffragio universale, un’altra parte è designata dai consigli delle Comunità ed una terza quota è cooptata dai senatori stessi) e della Spagna (una parte dei senatori è eletta direttamente all’interno delle province, mentre un’altra parte è designata dalle assemblee delle Comunità autonome).
Con riguardo alla distribuzione dei poteri e delle competenze tra le due camere, il modello assolutamente prevalente è quello che dota i due rami del Parlamento di funzioni differenziate (bicameralismo asimmetrico), in cui si verifica che le competenze della Camera alta sono recessive rispetto a quelle della Camera bassa. Tra i pochi esempi di bicameralismo completamente paritario o perfetto, oltre all’Italia, è annoverato il caso della Romania. Prendendo in esame l’aspetto maggiormente qualificante le assemblee parlamentari, la funzione legislativa, il principio della pari partecipazione delle camere è presente anche in qualche altra esperienza.
Le stesse competenze in materia legislativa sono assegnate alle due camere dalla Costituzione della Svizzera (in un sistema connotato dall’ampio ricorso allo strumento del referendum) così come, con limitate eccezioni, dalla Costituzione degli Stati Uniti d’America (in un sistema presidenziale dove un ruolo decisivo appartiene al Presidente, dotato del potere di veto sui progetti approvati dal Congresso). Modelli tendenzialmente paritari, con qualche eccezione, sono rinvenibili nelle costituzioni di altri paesi a struttura federale come Argentina,, Australia, Brasile, Canada e Messico.
La maggioranza delle costituzioni prevede invece procedure di partecipazione non paritaria all’attività legislativa.
Oltre alle significative esperienze di poteri asimmetrici tra le due camere dei parlamenti di Francia e Gran Bretagna, anche nei paesi a struttura federale la partecipazione differenziata all’attività legislativa è ampiamente rappresentata. Di particolare rilievo i casi della Germania dove, anche a seguito delle recenti riforme costituzionali, il potere di codecisione del Bundesratè stato ridotto, del Belgio (con indicazione di alcune materie per le quali il Senato partecipa su un piano di uguaglianza, mentre nelle restanti l’iter si conclude con il voto prevalente della Camera dei Rappresentanti), della Spagna (con il Senato che interviene in seconda lettura ed il Congresso dei Deputati che, anche in caso di apposizione di veto sospensivo, approva sempre, in via definitiva, i progetti di legge in terza lettura) e dell’Austria (dove i poteri di veto sospensivo del Bundesrat sono scarsamente esercitati). Al di fuori dell’Europa, egualmente asimmetrici sono i poteri delle camere in Giappone, India, Russia e Sudafrica.
Nel dibattito degli studiosi è sovente considerata, in relazione al profilo dell’attività legislativa, anche la questione della qualità della legislazione, con i fautori del bicameralismo i quali sostengono che l’esame dei progetti di legge in due camere, con partecipazione incisiva di entrambi i rami del Parlamento, produca una legislazione più ragionata, equilibrata e, quindi, di livello qualitativo migliore; all’opposto i sostenitori dell’unicameralismo o, in ogni caso, di un bicameralismo differenziato con riguardo all’attività legislativa, pongono l’accento sulla maggiore lentezza del processo decisionale e sulla necessità di dover tener conto di diverse istanze rappresentate, raggiungendo posizioni di compromesso che determinano spesso esiti contraddittori nella legislazione. Infine, vi è anche chi assume una posizione terza, asserendo che la qualità della legislazione deriva ormai da altri fattori di natura tecnica (esistenza di direttive sul drafting, valutazione sulla fattibilità delle leggi, analisi preventiva di impatto della regolazione, …).
In conclusione, al di fuori dell’attività legislativa, la dottrina evidenzia, in genere, il ruolo di controllo e di garanzia che assumono le seconde camere, come tratto distintivo che caratterizza maggiormente gli esempi di bicameralismo forte. Tale ruolo non implica necessariamente il rapporto di fiducia, che anzi è più spesso riservato esclusivamente alla Camera bassa e che, assieme al ruolo prevalente di questa nel procedimento legislativo ordinario, tende ad assicurare la governabilità e la capacità del Parlamento di assumere decisioni certe entro tempi definiti.
La camera rappresentativa delle autonomie territoriali o di altri interessi non riconducibili direttamente alla maggioranza di governo, è chiamata a svolgere compiti di garanzia del sistema costituzionale e di tutela degli interessi generali, partecipando soprattutto, in posizione di parità con l’altra camera, alla definizione delle regole attuata mediante il procedimento di revisione costituzionale. Un’altra fondamentale funzione di garanzia delle seconde camere consisterebbe nella elezione dei giudici costituzionali o supremi e di quegli altri soggetti collocati in posizione indipendente rispetto agli organi di governo.
Tale vocazione della Camera alta è garantita spesso attraverso la differenziazione dei termini di mandato delle due camere, che prevede una maggiore durata della seconda camera oppure, al fine di rimarcarne il ruolo di garante della continuità e della tenuta del sistema, mediante la previsione di elezioni a rotazione con rinnovi parziali dell’organo, senza scioglimento dello stesso.
Un’ultima annotazione, presente nella letteratura sul bicameralismo, non manca infine di prendere in esame un’altra variabile costituita dalla forma di governo esistente nel paese e dai complessi rapporti che si stabiliscono tra il potere esecutivo ed il potere legislativo, inquadrando il diverso ruolo di contrappeso che possono assumere le camere alte in relazione, tra l’altro, alle diverse funzioni svolte dal Capo dello Stato in un regime presidenziale o parlamentare.