sabato 26 novembre 2011

La Berlinguer cita un sondaggio sul centrosinistra in prima persona


Qui c'è bisogno di un pareggio

Negli ultimi mesi, alla luce delle turbolenze finanziarie che hanno investito l’area dell’Euro e dell’acuirsi delle tensioni relative ai debiti sovrani degli Stati membri, è stata più volte richiamata nelle sedi istituzionali l’esigenza di promuovere una riforma volta a introdurre nella Costituzione norme più stringenti al fine di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
L’avvio di una discussione sulla costituzionalizzazione delle regole europee di bilancio ha preso le mosse anche dalla recente riforma costituzionale tedesca adottata in tal senso, seguita da quella spagnola e dalle altre proposte di modifica costituzionale avanzate anche in altri Stati membri dell’Unione. Già nel Documento di economia e finanza 2011, presentato alle Camere dal Governo il 13 aprile 2011, il Governo aveva formulato un preciso impegno ad introdurre nella Costituzione il vincolo della disciplina di bilancio, sottolineando come l’articolo 81 della Costituzione, nella sua attuale formulazione, non avesse impedito una forte crescita del debito pubblico nazionale, che si attesta oggi a circa il 120 per cento del PIL.
In seguito, le manovre correttive di finanza pubblica adottate nel corso dell’estate con i decreti legge n. 98 e n. 138 del 2011 hanno definito le misure necessarie a conseguire il pareggio di bilancio nel 2013, mentre nel mese di settembre è stato presentato dal Governo l’annunciato disegno di legge costituzionale C. 4620 volto a introdurre nella nostra Costituzione la cosiddetta “regola d'oro del pareggio di bilancio”.
Le Commissioni riunite I Affari Costituzionali e V Bilancio della Camera hanno iniziato, nel mese di ottobre, l’esame, in prima lettura, in sede referente dei progetti di riforma costituzionale in materia adottando quale testo base il disegno di legge governativo C. 4620, cui sono state abbinate altre diverse proposte di legge d’iniziativa parlamentare (C. 4205, C. 4525, C. 4526, C. 4594, C. 4596, C. 4607, C. 4646).
Per quanto attiene al disegno di legge governativo, esso introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio relativamente all'aggregato delle pubbliche amministrazioni, correlandolo a un vincolo di contenimento del debito delle stesse pubbliche amministrazioni, in coerenza con le regole vigenti nell'Unione europea e derivanti dal Patto di stabilità e crescita. Le modifiche proposte intervengono novellando sia l'articolo 53, contenuto nella parte prima (diritti e doveri dei cittadini) della Costituzione e in particolare nel titolo IV, concernente i rapporti politici, sia l’articolo 81, recante le norme concernenti il bilancio, sia, infine, l’articolo 119, relativo alla finanza degli enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).
In particolare, l’articolo 1 del disegno di legge modifica l'articolo 53 della Costituzione, aggiungendovi, in fine, un  comma che sancisce il principio in base al quale la Repubblica, in osservanza dei vincoli economici e finanziari che derivano dall'appartenenza all'Unione europea, persegue l'equilibrio dei bilanci e il contenimento del debito delle pubbliche amministrazioni, anche assicurando le verifiche a consuntivo e le eventuali misure di correzione, in base ai principi e ai criteri stabiliti in una specifica “legge quadro” di contabilità che si prevede debba essere approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera. Al riguardo, la relazione illustrativa del progetto di legge sottolinea come il nuovo principio che si intende introdurre nella Costituzione trovi la sua base nei princìpi dell'equità intergenerazionale e della sostenibilità delle politiche di bilancio.
Con i successivi articoli 2 e 3 si provvede, rispettivamente, a introdurre il nuovo principio del pareggio di bilancio nella disciplina specifica del bilancio dello Stato e in quella  degli enti territoriali.
Per quanto attiene al primo profilo, le modifiche proposte all’articolo 81 della Costituzione stabiliscono che il bilancio dello Stato rispetta l'equilibrio delle entrate e delle spese, restando escluso il ricorso all'indebitamento, se non in due fattispecie: nelle fasi avverse del ciclo economico o a fronte di eventi eccezionali. Al riguardo, viene precisato che il ricorso all'indebitamento, nelle fasi avverse del ciclo economico, è ammissibile solo nei limiti degli effetti da esso determinati e,  nel caso di uno stato di necessità, quando esso non può essere sostenuto con le ordinarie decisioni di bilancio.
Per circoscrivere e per rendere effettivamente eccezionale il ricorso all’indebitamento, si dispone che lo stato di necessità sia dichiarato dalle Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
 Viene poi sostanzialmente ribadito il principio della copertura finanziaria delle leggi – contenuto nel vigente quarto comma dell'articolo 81 - in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.
Nel confermare altresì la competenza delle Camere ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo, si demanda alla citata “legge quadro”, oggetto di approvazione a maggioranza qualificata, il compito di definire il contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio.
Tale ultima innovazione, si è resa necessaria, secondo quanto afferma la relazione governativa, per superare “l'ormai obsoleta concezione della legge di bilancio quale legge meramente formale (correlata al divieto di introdurre con tale legge nuove spese e nuove entrate), sostituendo a questa previsione un rinvio alla legge quadro sulla finanza pubblica per la definizione del contenuto proprio della legge di bilancio, con l'obiettivo di salvaguardare la tipicità di tale strumento”.
Resta infine invariato l’attuale comma 2 dell’articolo 81 concernente le l’autorizzazione con legge, per periodi non superiori a quattro mesi, all'esercizio provvisorio del bilancio, nel caso in cui questo non risulti approvato entro la fine dell’esercizio finanziario.
Per quanto concerne, infine, la disciplina di bilancio degli enti territoriali, le novelle al primo e al senso comma dell'articolo 119 della Costituzione, sono dirette in primo luogo a specificare che l'autonomia finanziaria di tali enti è comunque vincolata al rispetto della regola generale dell’equilibrio dei bilanci enunciata per il complesso delle pubbliche amministrazioni ai sensi delle modifiche sopra richiamate all’articolo 53, terzo comma.
Inoltre, la modifica al sesto comma dell'articolo 119, fissa la regola generale applicabile al comparto delle amministrazioni locali, in base alla quale può essere consentito al singolo ente il ricorso all'indebitamento, esclusivamente per finanziare spese di investimento, ma nel rispetto di alcuni vincoli. In particolare, il ricorso all'indebitamento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento tali da garantire, come evidenzia la relazione illustrativa, un equilibrio intertemporale tra il disavanzo dell'anno di realizzazione dell'investimento e i successivi avanzi necessari per ammortizzarlo. La facoltà di ricorrere all'indebitamento è soggetta, inoltre, al vincolo che il complesso degli enti medesimi, a livello aggregato, rispetti i princìpi di equilibrio di bilancio definiti dal nuovo articolo 53, terzo comma.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

L’esame in sede referente dei progetti di legge recanti l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale è iniziato presso le commissioni riunite I e V il 5 ottobre 2011.
Attesa la complessità della materia le Commissioni riunite svolto una specifica indagine conoscitiva nel corso della quale sono stati auditi rappresentanti di istituzioni ed esperti. Le audizioni si sono svolte nelle sedute del 12, 18, 24, 25 e 26 ottobre 2011. Tra gli altri, è stato ascoltato Christian Kastrop, vice direttore generale del Dipartimento di politica economica del Ministero delle finanze della Repubblica federale tedesca che portato l’esperienza della riforma costituzionale in Germania.
Il testo del disegno di legge governativo A.C. 4620 è stato adottato come testo base nella seduta del 3 novembre 2011. Un comitato ristretto, costituito lo stesso giorno, ha esaminato le proposte emendative presentate e nella seduta del 9 novembre 2011, le Commissioni riunite hanno adottato come nuovo testo base il testo unificato dei progetti di legge all’esame elaborato dal comitato ristretto.
Tale testo introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.
Le modifiche proposte, che intervengono novellando gli articoli 81, 100, 117 e 119 della Costituzione, incidono sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).
In particolare, l’articolo 1 del disegno di legge novella l'articolo 81 della Costituzione, sancendo, al primo comma, il principio del "pareggio di bilancio", in base al quale lo Stato, nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.
Il secondo comma precisa che l’equilibrio del bilancio è assicurato tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Esso reca, inoltre, la disciplina delle possibili deroghe alla regola generale del pareggio, stabilendo che il ricorso all’indebitamento è consento solo in due casi: al verificarsi di eventi eccezionali e di una grave recessione economica che non possono essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio.
Per circoscrivere e per rendere effettivamente straordinario il ricorso all’indebitamento, si dispone che quest’ultimo sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. In ogni caso, il ricorso all’indebitamento deve poi essere accompagnato dalla definizione di un percorso di rientro.
Quale clausola di garanzia, si prevede inoltre che nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica, lo Stato concorra a garantire, ove necessario, il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale e delle funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p) della Costituzione.
Al comma 3 viene poi sostanzialmente ribadito il principio della copertura finanziaria delle leggi – contenuto nel vigente quarto comma dell'articolo 81 - in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.
I commi 4 e 5 confermano altresì, rispettivamente, i commi 1 e 2 del vigente articolo 81, i quali dispongono la competenza delle Camere ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo e prevedono l’autorizzazione con legge, per periodi non superiori a quattro mesi, all'esercizio provvisorio del bilancio, nel caso in cui questo non risulti approvato entro la fine dell’esercizio finanziario.
Quale norma di chiusura, il comma 6 demanda ad una apposita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il compito stabilire il contenuto della legge di bilancio e i principi e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. Si tratterebbe dunque di una sorta di “legge quadro di contabilità”, che in virtù del sua rilevanza ai fini del pareggio di bilancio sarebbe oggetto di approvazione a maggioranza qualificata.
L’articolo 2 novella il secondo comma dell’articolo 100 della Costituzione, demandando alla legge costituzionale di cui all’articolo 137 della Costituzione - concernente la disciplina per la proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale - la definizione delle modalità e delle condizioni nel rispetto delle quali la Corte dei Conti può promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per la violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui al citato terzo comma dell’articolo 81.
L’articolo 3 modifica i commi 2 e 3 dell’articolo 117 della Costituzione, recanti il riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, al fine di riservare la materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici”, attualmente oggetto di legislazione concorrente, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, alla quale, innovando rispetto alla legislazione vigente, viene riservata anche la materia della “stabilizzazione del ciclo economico”.
Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti territoriali, l’articolo 4 novella l'articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare, al comma 1, che l'autonomia finanziaria di Comuni, Province e Città metropolitane, è assicurata nel rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese dei relativi bilanci, prevedendo anche in tal caso verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione; viene inoltre costituzionalizzato il principio del concorso di tali enti all’adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Con una modifica al secondo periodo del sesto comma dell'articolo 119 - che fissa la regola generale, applicabile al comparto delle amministrazioni locali, di ricorso all'indebitamento esclusivamente per finanziare spese di investimento - viene precisato che il ricorso all'indebitamento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti medesimi ovvero per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio dei bilanci. Infine, un comma aggiunto all’articolo 119 demanda alla legge soggetta ad approvazione a maggioranza qualificata, di cui al novellato articolo 81, sesto comma, il compito di stabilire, nel rispetto del principio di coordinamento, le modalità in base alle quali gli enti territoriali assicurano l’equilibrio dei propri bilanci e concorrono, tenendo conto delle fasi del ciclo economico, alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.
L’articolo 5 stabilisce, infine, che “legge quadro di contabilità” di cui al nuovo articolo 81, sesto comma, sia approvata dalle Camere entro il 30 giugno 2013, e che le nuove disposizioni costituzionali trovino applicazione a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.
Successivamente, le Commissioni hanno concordato sulla rinuncia al termine per la presentazione degli emendamenti al fine di licenziare sollecitamente il provvedimento per la calendarizzazione in assemblea.
Nella seduta successiva (10 novembre 2011), acquisiti i pareri delle Commissioni in sede consultiva (vedi oltre), le Commissioni hanno deliberato il conferimento ai relatori del mandato a riferire in senso favorevole all’Assemblea con il voto favorevole di tutti i gruppi.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

La II Commissione Giustizia, pur esprimendo un parere favorevole, senza osservazioni o condizioni, ha tuttavia evidenziato nel suo parere “come l'attribuzione alla Corte dei Conti del potere di impugnativa diretta delle leggi innanzi alla Corte Costituzionale per violazione del principio costituzionale di copertura finanziaria possa rischiare di attribuire alla Corte dei Conti un ruolo autonomo nei confronti dei poteri dello Stato ed, in particolare, del potere legislativo” e “come tale ruolo si discosti da quello previsto dalla Costituzione che configura la Corte dei Conti quale organo ausiliario che, attraverso il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, effettua valutazioni su ciascun esercizio finanziario nel suo complesso che possono tradursi in segnalazioni al Parlamento, al quale spetta poi la valutazione finale” (seduta del 9 novembre 2011).
La VI Commissione finanze, rendendo anch’essa parere favorevole, ha sottolineato che sarebbe stato opportuno affrontare anche il tema della costituzionalizzazione di alcuni principi fondamentali sanciti dallo Statuto dei diritti dei contribuenti di cui alla legge n. 212 del 2000, tra i quali la limitazione del ricorso a norme interpretative in materia tributaria e il divieto di adottare norme di natura retroattiva concernenti gli elementi costitutivi dei tributi (seduta del 10 novembre 2011).
Anche la XIV Commissione Politiche dell’Unione Europea ha espresso parere favorevole, senza osservazioni o condizioni seduta del 10 novembre 2011.

Come sono andate le elezioni spagnole?

Il 20 novembre 2011 si sono svolte le elezioni parlamentari in Spagna. Dopo oltre sette anni di governo socialista, il Partito popolare (PP) guidato da Mariano Rajoy ha ottenuto il 44,62 per cento dei voti, conquistando la maggioranza assoluta del Congresso dei Deputati. Il Partito socialista (PSOE) di Alfredo Perez Rubalcaba si arresta al 28,73 per cento dei voti, seguito da Sinistra Unita (IU) e dal partito catalano Convergenza e Unione (CiU) che raggiungono rispettivamente il 6,92 per cento  e il 4,17 per cento dei suffragi. Da registrare anche il successo, sul piano nazionale, dell’Unione per il Progresso e la Democrazia (UPyD), nata nel 2007 da alcuni fuoriusciti del PSOE polemici sui negoziati del governo con i movimenti indipendentisti baschi, attestatasi al 4,69 per cento dei voti. Questa tornata elettorale ha visto, inoltre, l’ingresso sulla scena elettorale spagnola di una nuova forza, la coalizione della sinistra radicale indipendentista basca (AMAIUR) con l’1,37% dei voti,  aggiuntasi al Partito Nazionalista Basco (PNV) che ha ottenuto l’1,33% dei voti.
Sulla base dei risultati elettorali Mariano Rajoy sarà il nuovo presidente del Governo.
Per quanto riguarda la partecipazione elettorale, l’affluenza alle urne è stata del 71,69 per cento, diminuendo di circa il 2 per cento rispetto alle elezioni del 2008.

La Spagna è una monarchia parlamentare in cui il potere legislativo è esercitato da un parlamento bicamerale composto dal Congresso dei Deputati e dal Senato. Il Congresso dei Deputati è composto da 350 membri eletti con sistema proporzionale con formula D’Hondt, soglia di sbarramento al 3 per cento e liste di partito chiuse in collegi plurinominali piccoli (cioè che eleggono un basso numero di deputati). Il Senato è, invece, composto da 264 membri, 208 dei quali eletti con sistema maggioritario in circoscrizioni plurinominali coincidenti con le province (ciascuna delle quali, con poche eccezioni come Ceuta e Melilla, le Baleari e le Canarie, elegge quattro senatori indipendentemente dalla dimensione territoriale) e gli altri 56 membri in rappresentanza degli organi delle autonomie territoriali. Deputati e senatori sono eletti per un mandato di quattro anni. Il potere esecutivo è esercitato dal Presidente del Consiglio, unitamente al suo Governo, eletto dal Congresso dei Deputati su nomina del Capo dello Stato, il Re Juan Carlos I.
I risultati delle ultime elezioni hanno confermato l’erosione del consenso del Partito Socialista (PSOE), già messo a dura prova dalle elezioni amministrative dello scorso maggio che ha visto il Partito Popolare (PP) conquistare città importanti, come Barcellona e Siviglia, e 11 delle 13 regioni in cui si è votato. Un esito che ha inficiato la volontà di Zapatero di restare in carica fino al Marzo 2012, la data inizialmente prevista per le prossime elezioni. Infatti, lo scorso 29 luglio il Premier uscente ha comunicato la sua indisponibilità a ricandidarsi e la scelta di indire le elezioni anticipate. Conseguentemente il partito socialista ha scelto come suo nuovo leader Alfredo Perez Rubalcaba.
La decisione di Zapatero si è collocata nel contesto della grave crisi economica che ha colpito la Spagna con lo scoppio, nel 2008, della bolla immobiliare, a seguito della crisi finanziaria internazionale: si stima che il paese abbia attualmente tra 700.000 e 1.500.000 immobili invenduti. In reazione alla crisi il governo Zapatero ha in una prima fase, nel novembre 2008, promosso una politica di aumento della spesa pubblica in funzione anticiclica con investimenti in infrastrutture e lavori pubblici di un miliardo di euro. Il piano non è però riuscito ad impedire che il Paese cadesse in recessione : nel 2009 il PIL ha subito una contrazione del 3,7 per cento e il deficit è salito all’11 per cento del PIL; il tasso di disoccupazione è divenuto il più alto dell’Unione europea con il 18 per cento, ulteriormente salito al 20 per cento nel 2010 (e con il 34 per cento di disoccupazione giovanile). Il debito pubblico è passato dal 36,1 per cento del PIL nel 2007 al 63,7 per cento nel primo trimestre 2010. Per far fronte alla situazione il governo Zapatero ha approvato nella primavera 2010 un piano di austerità triennale con l’obiettivo di riportare il rapporto deficit/PIL sotto il 3 per cento nel 2013. Tra le misure contemplate il congelamento dei livelli delle pensioni (eccetto per quelle più basse); l’aumento dell’età pensionabile da 65 a 67 anni; il blocco del turn over; il taglio del 5% degli stipendi pubblici nel 2010 e il congelamento degli stessi nel 2011; i tagli agli investimenti pubblici; l’aumento dell’aliquota massima IVA di due punti (dal 16 al 18 per cento). A seguito dell’attuazione del piano, il rapporto deficit/PIL è sceso nel 2010 al 9,2 per cento.
Alla fine di agosto, dopo l’annuncio delle elezioni anticipate, il governo ha approvato un ulteriore piano di austerità, allo scopo di ridurre il rapporto deficit/PIL sotto il sei per cento entro la fine del 2011. Tra le misure adottate si segnalano i tagli alla spesa sanitaria e una riforma del sistema di tassazione delle imprese. Tra le ultime misure adottate dal governo socialista anche una riforma del meccanismo di funzionamento del fondo statale di garanzia dei depositi bancari che dovrebbe diminuire il contributo diretto a carico del bilancio statale ed aumentare quello a carico delle banche. Il provvedimento fa seguito alla riforma bancaria approvata lo scorso mese di febbraio che ha imposto alla banche un processo di ricapitalizzazione al fine di aumentarne la solidità, processo conclusosi alla fine di settembre.
Inoltre, il 27 settembre 2011, è stata definitivamente varata la riforma dell’ art. 135 della Costituzione, che introduce il principio della stabilità di bilancio. Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al suddetto principio e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea. Una legge organica, che dovrà essere approvata entro il 30 giugno 2012, fisserà il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo.
Le misure non hanno impedito il declassamento del rating del debito pubblico spagnolo da parte dell’agenzia Fitch da AA ad AA-.
Nel programma elettorale del partito popolare centrali appaiono le misure per l’aumento dell’occupazione e della competitività dell’economia spagnola. In particolare, si sottolinea la necessità di superare il dualismo tra lavoratori a tempo indeterminato e lavoratori con impiego flessibile, prevalentemente giovani, che caratterizza il mercato del lavoro, attraverso l’introduzione di una nuova regolamentazione volta ad incentivare la contrattazione aziendale e ad introdurre un unico modello contrattuale. E’ anche prevista una stretta sul deficit delle comunità territoriali.
Nella tabella sottostante sono riportati nel dettaglio i risultati elettorali, confrontati con quelli delle precedenti elezioni dell’ottobre 2007:


Partiti
Percentuale di voto 2011
Seggi 2011
Percentuale di voto 2008
Seggi 2008
Partito Popolare (PP)
44,62
186
39,94
154
Partito socialista          (PSOE)
28,73
110
43,87
169
Sinistra Unita (IU)
6,92
11
3,77
2
Unione per il Progresso e la Democrazia (UpyD)
4,69
5
1,19
1
Convergenza e Unione (CiU)
4,17
16
3,03
10
AMAIUR
1,37
7
ND
ND
Partito Nazionalista Basco (PNV)
1,33
5
1,19
6
Altri
8,17
15
7,01
8