sabato 17 marzo 2012

Ecco cos'è il FISCAL COMPACT

La dichiarazione dei Capi di Stato e di governo dell’eurozona del 9 dicembre 2011


La predisposizione di un nuovo trattato internazionale per rafforzare la disciplina di bilancio e il coordinamento delle politiche economiche era prevista da una dichiarazione adottata dai 17 Capi di Stato e di governo dell’eurozona a margine del Consiglio europeo dell’8-9 dicembre 2011, cui hanno aderito anche altri 9 Stati membri (Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, e Ungheria; Svezia e Repubblica ceca, ovvero tutti ad eccezione del Regno Unito).

La dichiarazione è stata adottata una volta preso atto della impossibilità di raggiungere, in seno al Consiglio europeo, un accordo tra tutti i 27 Stati membri sulle modifiche da apportate ai trattati vigenti, in ragione della opposizione del Regno Unito.

In particolare, secondo notizie di stampa, il Regno Unito avrebbe subordinato il proprio sostegno all’adozione di modifiche alle disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’UE alla concessione di deroghe e clausole di salvaguardia in merito all’applicazione di alcuni aspetti della normativa in materia di mercati finanziari in corso di elaborazione (peraltro non compresi né direttamente connessi alla nuova disciplina da inserire nei trattati stessi).



La dichiarazione ha prospettato una serie di obiettivi e misure (che saranno richiamati specificamente nell’illustrare i contenuti del trattato) - da adottare o mediante il nuovo Trattato economico finanziario o mediante la  legislazione europea – che recepiscono in ampia misura sulle proposte formulate in un rapporto presentato dal Presidente Van Rompuy in attuazione del mandato Consiglio europeo del 26 ottobre 2011.

Si segnala che buona parte degli interventi prospettati nella dichiarazione sono già previsti dalla legislazione approvata l’8 novembre scorso ,cd. six pack), dalle proposte legislative presentate dalla Commissione il 23 novembre 2011 o dal Patto europlus (vedi infra).



La motivazione del ricorso ad un nuovo trattato


La dichiarazione del 9 dicembre motivava il ricorso ad un trattato internazionale, per le misure in materia di bilancio e di coordinamento delle politiche economiche da adottare a livello primario, richiamando la mancanza di unanimità tra gli Stati membri dell'UE necessaria per le modifiche ai trattati vigenti. Si ribadiva, peraltro, l’obiettivo di incorporare il prima possibile tali disposizioni nei trattati dell'Unione.

Il già richiamato rapporto Van Rompuy prospettava l’adozione delle misure da esso richiamate ai fini del rafforzamento della disciplina di bilancio in parte mediante la modifica del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), in parte con la modifica del Protocollo n. 12 allegato al TFUE, relativo alla procedura per i disavanzi eccessivi, da adottare mediante una decisione unanime del Consiglio dell’UE, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo (senza necessità di ratifica da parte dei Paesi membri).

Il nuovo trattato internazionale è stato pertanto negoziato e stipulato al di fuori del quadro istituzionale dell’Unione europea e delle procedure previste per la modifica dei Trattati.



La predisposizione del nuovo progetto di trattato


Al fine di dare seguito alla dichiarazione del 9 dicembre, gli Stati membri aderenti e il Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy hanno affidato la redazione di un progetto di trattato economico-finanziario ad un gruppo di lavoro (o forum) composto di rappresentanti dei medesimi Stati membri, della Commissione europea, di un rappresentante del Regno Unito (in qualità di osservatore) e di tre rappresentanti del Parlamento europeo (On. Elmar Brok, Germania, Partito Popolare Europeo; Roberto Gualtieri, Italia, Socialisti & Democratici; Guy Verhofstadt, Belgio, Liberaldemocratici; Daniel Cohn-Bendit, Germania, Verdi, in qualità di membro sostituto).



Il 15 dicembre 2011 è stata presentata una prima bozza di “trattato internazionale per un’unione economica rafforzata”, predisposta dal Servizio giuridico del Consiglio su incarico del Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy.
Il 19 dicembre 2011 il testo è stato oggetto di un primo esame da parte del gruppo di lavoro che ha fissato al 29 dicembre il termine per la presentazione di proposte di modifica da parte dei partecipanti.
Entro tale termine, hanno presentato proposte di modifica il Governo italiano, il Parlamento europeo, la Commissione europea, la BCE e alcuni Stati membri, tra cui Francia e Germania (v. infra)
Il gruppo di lavoro ha quindi esaminato le proposte di modifica nella riunione del 6 gennaio 2012, unitamente ad una seconda versione del progetto predisposta dal Servizio giuridico del Consiglio al fine di recepire alcune proposte emendative.
Una ulteriore versione modificata è stata presentata il 10 gennaio, in vista di una riunione del gruppo di lavoro svoltasi il 12 gennaio 2012.
A seguito di tale riunione, il 19 gennaio è stato predisposta un’ulteriore bozza, con la quale il gruppo di lavoro ha terminato la propria attività.



 Il testo predisposto dal Gruppo di lavoro di tale è stato esaminato dall’Eurogruppo il 23 gennaio e dal Consiglio ECOFIN del 24 gennaio 2012, e giudicato come una “buona base per la discussione” per il Consiglio europeo nella riunione straordinaria del 30 gennaio. A seguito di ulteriori negoziati è stata presentata una nuova versione alla riunione del Consiglio Affari generali del 27 gennaio, approvata definitivamente, con alcune modifiche, dai Capi di Stato e di Governo il 30 gennaio e poi firmato il 2 marzo scorso.



I contenuti del trattato e le principali proposte emendative


Il trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria si articola in 16 articoli preceduti da un ampio preambolo, i cui contenuti sono illustrati si seguito segnalando:

·         le principali modifiche rispetto alle varie bozze presentate nella fase di predisposizione;

·         le proposte di modifica presentate dal Governo italiano il 29 dicembre 2011;

·         le principali proposte di modifica avanzate dai rappresentanti del Parlamento europeo, dalla Commissione e da altri Stati membri;

·         le analogie e/o le differenze rispetto alla legislazione vigente, nonché al rapporto Van Rompuy sopra richiamato.



In via preliminare, si osserva che rispetto alle prime bozze, il testo finale presenta le seguenti principali innovazioni:

·         il termine “accordo” (come proposto da emendamenti della Commissione europea, della Germania e della Francia) è stato sostituito in tutto il testo con il termine “trattato” (presumibilmente al fine di chiarire che si tratta di un trattato internazionale in senso stretto);

·         accanto agli obiettivi della disciplina di bilancio e del coordinamento delle politiche economiche sono stati inseriti quelli relativi alla crescita, ad una più profonda integrazione nell’ambito del mercato interno e alla coesione sociale, (questa esigenza è sostenuta, in particolare, negli emendamenti presentati dal Governo italiano e da quello francese);

·         è stato rafforzato il ruolo della Commissione europea nelle procedure di attuazione (recependo anche in questo caso emendamenti del Governo italiano nonché del Parlamento europeo e della Commissione stessa).



Il Governo italiano ha accompagnato i suoi emendamenti al progetto originario con alcune osservazioni preliminari, dichiarando, in particolare, che:
·         occorre rispettare pienamente la dichiarazione dei Capi di Stato e di governo dell’eurozona del 9 dicembre e la loro volontà di conservare, nella nuova cornice giuridica del trattato, la disciplina legislativa del six pack;
·         l’Italia considera essenziale una politica di bilancio rigorosa ai fini della stabilità finanziaria e concorda sulla necessità di dotare la nuova disciplina di bilancio con adeguati strumenti preventivi e correttivi. Tuttavia, questi aspetti sono solo una parte di una strategia complessiva che, per essere efficace, deve includere anche la piena attivazione del meccanismo europeo d stabilità;
·         il nuovo trattato deve tenere conto dell’accordo, definito dal vertice del 9 dicembre, sulla necessità di muoversi verso una unione economica rafforzata che, accanto al patto di bilancio (“fiscal compact”), comprenda una strategia complessiva per la convergenza, la crescita e la creazione di posti di lavoro, facendo leva  in particolare sulle opportunità offerte dal mercato interno.



Preambolo


Rispetto alle bozze iniziali, nel testo finale sono stati aggiunti tre paragrafi che:

·         impegnano le parti contraenti a sostenere le proposte che la Commissione europea potrebbe presentare per rafforzare ulteriormente il Patto di stabilità e crescita, introducendo, per i Paesi dell’eurozona, obiettivi a medio termine in linea con i parametri fissati dal trattato in esame;

·         richiamano (alla luce delle modifiche apportate rispetto alle versioni precedenti all’articolo 8 del progetto) l’art. 260 del TFUE, che attribuisce alla Corte di giustizia il potere di imporre il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità nel caso in cui uno Stato non si sia conformato ad una sua sentenza;

·         sottolineano che la possibilità di accedere all’assistenza finanziaria del Meccanismo europeo di stabilità (MES) è subordinata, dal 1° marzo 2013, alla ratifica del trattato in esame.

Titolo I: obiettivo e scopo


L’articolo 1 precisa che attraverso il nuovo trattato, le parti contraenti concordano un patto di bilancio (fiscal compact) per rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e promuovere la governance economica dell’eurozona, in modo da supportare gli obiettivi della crescita sostenibile, dell’occupazione nonché, come precisato nell’ultima versione del Trattato, della competitività e della coesione sociale.

Le disposizioni del trattato si applicano alle parti contraenti la cui moneta è l’euro e alle altre parti contraenti secondo le disposizioni dell’art. 14.



La formulazione dell’art.1, modificata e ampliata rispetto alla prima bozza del, recepisce in gran parte gli emendamenti presentati dal Governo italiano e da quello francese. L’emendamento del Governo italiano era inteso a precisare anche che il rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche costituisce il primo passo verso un’unione economica più forte. Ciò implica, accanto a un nuovo patto di bilancio e a un coordinamento rafforzato, lo sviluppo di efficaci strumenti di stabilizzazione.



Titolo II: coerenza e rapporto con il diritto dell’UE


L’articolo 2 stabilisce che il nuovo trattato si applica e si interpreta in conformità con i Trattati su cui si fonda l’UE, in particolare con il principio di leale cooperazione tra Stati membri e Unione di cui all’art. 4, par. 3, del trattato UE, rispettando le procedure vigenti ogni qual volta si richiede l’adozione di una legislazione secondaria.

Le disposizioni del trattato, inoltre, si applicano se e nella misura in cui sono compatibili con i Trattati e con il diritto dell’UE e non pregiudicano le competenze dell’UE nell’ambito dell’unione economica e monetaria.

Si ricorda che la giurisprudenza consolidata stabilisce altresì l’obbligo degli Stati membri di non stipulare accordi internazionali (bilaterali o multilaterali con Parti terze) che siano in contrasto con il diritto e le competenze dell’UE.



L’ultima formulazione dell’art. 2 riprende nella sostanza un emendamento presentato dai rappresentanti del PE, che proponeva di precisare che le disposizioni del trattato non inficiano le procedure della governance economica previste dalla legislazione UE, e che tutte le misure di attuazione del trattato devono essere assunte in conformità delle procedure stabilite dai Trattati UE.
Il Governo tedesco aveva invece proposto, con un proprio emendamento, di sopprimere il richiamo al primato del diritto UE rispetto al nuovo Trattato e di inserire invece la clausola per cui le misure assunte in base al trattato stesso fossero considerate in conformità con i Trattati UE in quanto recanti norme più stringenti rispetto a quelle da esse previste. Inoltre, le parti contraenti si sarebbero dovute astenere da qualsiasi misura che potesse pregiudicare il conseguimento degli obiettivi sia del trattato intergovernativo sia dei Trattati UE.



Titolo III: Patto di bilancio (fiscal compact)




Disavanzo e costituzionalizzazione del pareggio di bilancio

L’articolo 3 impegna le Parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme vincolanti e a carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, o di altro tipo purché  ne garantiscano l’osservanza nella procedura di bilancio nazionale, le seguenti regole, in aggiunta a e senza pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dell’UE:

a)      il bilancio dello Stato dovrà essere in pareggio o in attivo;

b)      la regola di cui al punto a) si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Statoè pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito dalla recente modifica del Patto di stabilità con un deficit che non eccede lo 0,5% del PIL. Le parti contraenti dovranno assicurare la convergenza verso il rispettivo obiettivo a medio termine, l’arco temporale della quale sarà proposto dalla Commissione tenendo conto i rischi di sostenibilità del Paese interessato. I progressi nel percorso di convergenza saranno valutati, come precisato dall’ultima versione del progetto, sulla base di un esame del bilancio che includa l’analisi delle spese al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, in linea con le disposizioni del Patto di stabilità come modificate dal six pack;

c)      gli Stati contraenti potranno temporaneamente deviare dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento solo nel caso di circostanze eccezionali, ovvero eventi inusuali che sfuggono al controllo dello Stato interessato e che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione, oppure in periodi di grave recessione, a patto che tale disavanzo non infici la sostenibilità di bilancio a medio termine;

d)      qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti significativamente al di sotto della soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilità a medio termine delle finanze pubbliche siano bassi, il valore di riferimento di cui al punto b) può essere superiore allo 0,5%, ma in ogni caso non può eccedere il limite dell’1% del PIL;

e)      nel caso di deviazioni significative dal valore di riferimento o dal percorso di aggiustamento verso di esso, le parti contraenti dovranno attivare un meccanismo di correzione automatica, che includa l’obbligo per la parte contraente interessata di attuare le misure per correggere la deviazione entro un determinato termine temporale.  Tale meccanismo di correzione verrà definito  sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, relativi in particolare alla natura, alla misura e all’arco temporale dell’azione correttiva, nonché al ruolo e all’indipendenza delle istituzioni responsabili a livello nazionale di monitorare l’osservanza delle norme. Il meccanismo dovrà inoltre rispettare pienamente le responsabilità dei Parlamenti nazionali.



La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio negli ordinamenti interni era già contemplata, quale impegno non giuridicamente vincolante, nell’ambito del Patto euro plus (vedi infra) ed è stata operata o è in via di adozione in numerosi Stati membri, tra cui l’Italia. Una disposizione analoga è contenuta anche nella proposta di regolamento recante norme comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona (COM(2011)821), presentata dalla Commissione europea il 23 novembre scorso.

Le novità prospettate dal nuovo trattato i consistono pertanto:

·         nell’impegno espresso ad introdurre anche meccanismi di correzione automatica;

·         nella definizione di “principi comuni proposti dalla Commissione europea” relativi ai meccanismi di correzione (non appare peraltro chiaro se si tratterebbe di principi di carattere generale o se essi sarebbero definiti con riguardo a ciascuno Stato membro, tenuto conto della sua articolazione interna).



Va segnalato che, rispetto alla prima bozza del 15 dicembre, il testo finale introduce un riferimento esplicito alla recente modifica della parte preventiva del Patto di stabilità e crescita; tuttavia, nelle bozze intermedie del 6 e del 10 gennaio era presente un rinvio esplicito all’art. 2 del regolamento (UE) n. 1175/2011), che nell’ultima versione è stato sostituito dalla formulazione più generica  “obiettivo a medio termine come definito dalla modifica del Patto di stabilità”.

Si ricorda che il citato regolamento stabilisce per gli Stati dell'eurozona la regola per cui gli obiettivi di bilancio a medio termine sono specificati (in modo differenziato per ciascuno Stato) in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.



Il rinvio alla nuova disciplina del Patto di stabilità riprende in parte anche l’emendamento del Governo italiano, con il quale siproponeva anche di inserire, alla lettera b), la possibilità di un mantenere un margine di manovra nelle politiche di bilancio, tenendo conto, in particolare, della necessità di investimenti pubblici.
Il Governo italiano aveva inoltre proposto di precisare che ciascun Paese garantisce la convergenza verso il proprio obiettivo di bilancio secondo il calendario proposto dalla Commissione europea e di inserire un capoverso aggiuntivo volto a ribadire che la Commissione esamina la conformità con le regole menzionate nell’articolo nel rispetto dei poteri e degli obblighi previsti dal diritto dell’UE, effettuando una valutazione equilibrata di tutti i fattori rilevanti, in particolare quelli che producono effetti aggravanti o mitiganti rispetto all’obiettivo di bilancio.
Tali ultime previsioni sono peraltro espressamente contenute nel regolamento n. 1175/2011 sopra richiamato.

Il PE aveva invece proposto di stabilire cheil valore di riferimento per ciascun Paese venisse determinato sulla base delle disposizioni del Patto di stabilità, invitando la Commissione europea a presentare proposte per rafforzare il Patto di stabilità introducendo un valore di riferimento più stringente che non superi lo 0,5% del PIL (analogo a quello previsto dal trattato).
Un emendamento della Banca centrale europea suggeriva, invece, di subordinare la deroga all’obbligo di bilancio (e quindi la possibilità di incorrere in un disavanzo) in caso di recessione grave, al voto a maggioranza qualificata delle parti contraenti.





Riduzione dell’eccedenza di debito

In base all’articolo 4, qualora il rapporto debito pubblico/Pil superi la soglia del 60%, le parti contraenti si impegnano a ridurlo mediamente di 1/20 all’anno, come previsto dall’art. 2 del regolamento (CE) n. 1467/97 come modificato dal regolamento (UE) n. 1177/2011. L’esistenza di un disavanzo eccesivo dovuto alla inosservanza del criterio del debito viene decisa, secondo quanto stabilito nell’ultima versione, seguendo le procedure previste dall’art. 126 del TFUE.

Il testo finale ha recepito pressoché integralmente l’emendamento presentato dal Governo italiano e da quello francese. La prima bozza del 15 dicembre non conteneva infatti il rinvio al regolamento (UE) n. 1177/2011, che assume particolare rilevanza nella misura in cui stabilisce  che l’entità della riduzione del debito possa essere modulata, a seguito della valutazione di  Commissione e Consiglio di  taluni fattori rilevanti.

Il citato regolamento 1177/2011 dispone infatti che gli Stati con debito superiore al 60% si impegnino a ridurlo a un ritmo soddisfacente, definito come una riduzione di 1/20 dell’eccedenza, registrata nel corso degli ultimi tre anni, rispetto alla soglia del 60% e tenendo conto dell’incidenza del ciclo economico. Per uno Stato membro soggetto a una procedura per i disavanzi eccessivi, per un triennio a decorrere dalla correzione del disavanzo eccessivo, il requisito del criterio del debito è considerato soddisfatto se lo Stato membro interessato compie progressi sufficienti verso l’osservanza. La valutazione dell’andamento del debito, inoltre, dovrà tener conto di alcuni fattori significativi nella misura in cui essi influenzino in modo significativo la valutazione dell'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito da parte dello Stato membro interessato.

Il richiamo al regolamento 1177/2011 sembra diretto a chiarire, inoltre, che l’applicazione del parametro numerico per riduzione dell’eccedenza di debito sarà operata non immediatamente dopo l’entrata in vigore del nuovo trattato ma con i tempi previsti dal regolamento medesimo (e quindi a partire dal 2015, una volta esaurito il primo triennio successivo all’entrata in vigore del regolamento medesimo).

Di particolare rilevanza è altresì il rinvio all’art 126 del TFUE, inserito nell’ultima versione; tale disposizione prevede, infatti, per l’accertamento della situazione di disavanzo eccessivo, che il Consiglio si esprima secondo le regole della maggioranza qualificata ordinaria e non “inversa” (il principio della maggioranza “inversa” è stato introdotto dalla recente legislazione del six pack, e implica che le proposte della Commissione possano essere solo respinte dal Consiglio a maggioranza qualificata).









Disavanzi eccessivi

In base all’articolo 5 le parti contraenti che sono oggetto di una procedura per disavanzo eccessivo dovranno concordare e sottoporre alla Commissione europea e al Consiglio un programma di partenariato economico e di bilancio che comprenda una descrizione dettagliata delle riforme strutturali che intendono mettere in atto per sanare la situazione di deficit eccessivo. Il contenuto e la forma di tali programmi verranno definiti in base al diritto dell’UE, e sottoposti alla Commissione europea e al Consiglio per l’approvazione.

L’attuazione del programma, ed progetto di bilancio annuale ad esso correlato, verranno monitorati dalla Commissione e dal Consiglio, nell’ambito delle procedure di sorveglianza previste dal Patto di stabilità.



L’articolo in esame, così formulato, recepisce parzialmente un emendamento del PE, che chiedeva che i programmi venissero definiti sulla base del diritto dell’UE, incluso l’art. 136 del TFUE .

Tale previsione appare intesa a specificare ed estendere gli obblighi cui gli Stati membri sottoposti alla procedura sono già tenuti in base alla disciplina del Patto di stabilità come recentemente modificata e alle due ulteriori proposte presentate dalla Commissione il 23 novembre scorso.



Emissioni di debito pubblico

L’articolo 6 prevede che le Parti contraenti, al fine di coordinare meglio l’attività di collocazione dei titoli di debito pubblico, riferiscano preventivamente alla Commissione e al Consiglio sui piani di emissione dei titoli di debito.

Questa formulazione - più stringente rispetto alla bozza iniziale del 15 dicembre che prevedeva un più generico l’obbligo di migliorare l’attività di informazione sulle emissioni di debito - accoglie una proposta formulata nel rapporto Van Rompuy che, peraltro, suggeriva di valutare contestualmente l’introduzione, sia pure a lungo termine, degli stability bonds, ovvero di emissioni comuni di debito pubblico: tale ultima opzione non è stata tuttavia recepita nella dichiarazione del 9 dicembre a causa dell’opposizione di alcuni Paesi, e in particolare della Germania. e conseguentemente non è contemplata nel trattato in esame.



La delegazione del PE, con propri emendamenti, aveva peraltro proposto di aggiungere l’aggiunta di due commi volti sostanzialmente a recepire alcune delle opzioni prospettate nel libro verde sugli Stability bonds:
·         il primo volto ad obbligare gli stati con un debito pubblico superiore al 60% del PIL ad istituire un fondo di riduzione del debito stesso, consentendo alle parti contraenti che avessero rispettato le regole sulla disciplina di bilancio previste dal trattato negli anni precedenti la sua entrata in vigore di procedere ad una emissione congiunta di  titoli di debito al fine di finanziare il suddetto fondo di riduzione;
·         il secondo volto ad impegnare gli Stati contraenti ad adottare una tabella di marcia allo scopo di creare le condizioni istituzionali, economiche e politiche per l’emissione comune di titoli di debito sovrano, con garanzie congiunte e differenziate. Dato che la sostenibilità delle finanze pubbliche contribuisce a creare le condizioni necessarie per la possibile introduzione degli stability bonds, l’emissione comune potrà aver luogo solamente quando sia tata delineata una cornice volta ad assicurare nell’eurozona sia una governance economica rafforzata sia la crescita economica.



Procedura per disavanzi eccessivi e maggioranza inversa

L’articolo 7 impegnale parti contraenti la cui moneta è l’euro a sostenere le proposte e le raccomandazioni adottate dalla Commissione europea nel caso in cui uno stato membro non rispetti i criteri relativi al deficit nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi, a meno che esse non siano respinte dal Consiglio a maggioranza qualificata (cd. “maggioranza inversa”), senza tenere conto del voto dello Stato interessato.



Tale previsione, per un verso, sembra ribadire il meccanismo dell’adozione delle sanzioni a maggioranza inversa, già introdotto nella recente riforma del Patto di stabilità con riferimento alla parte correttiva; per altro verso, il trattato sembra introdurre la facoltà per la Commissione di proporre (o raccomandare) l’applicazione della sanzioni in seguito alla mera constatazione dell’esistenza del disavanzo eccessivo. Nella disciplina recentemente introdotta, le sanzioni sono peraltro subordinate alla constatazione, mediante raccomandazione del Consiglio adottata con l’ordinaria maggioranza qualificata, della mancata attuazione delle raccomandazioni volte alla riduzione del disavanzo o a violazioni ulteriori degli obblighi del Patto di stabilità da parte degli Stati membri.
Va altresì sottolineato che la disposizione in esame si riferisce esclusivamente al mancato rispetto dei parametri relativi al rapporto deficit/PIl e non anche di quelli relativi al rapporto debito/PIL.
Secondo fonti informali, nell’ambito del gruppo di lavoro che ha predisposto il progetto in esame alcune delegazioni avevano chiesto invece di formulare la disposizione in modo da includervi anche il caso del mancato rispetto dei criteri relativi al debito.







Competenze della Corte di giustizia

L’articolo 8, più volte riformulato nel corso del negoziato, concerne le procedure per la verifica dell’attuazione degli obblighi previsti in materia di disavanzo e costituzionalizzazione del pareggio di bilancio posti dall’art. 3. In particolare, in base alla versione contenuta nel progetto definitivo di trattato:

·         la Commissione è invitata a presentare in tempo utile alla parti contraenti un rapporto sulle disposizioni adottate da ciascuna di esse per dare attuazione agli obblighi sopra richiamati. Con una modifica intervenuta nel corso del negoziato, si fa precedere all’eventuale attivazione della Corte di giustizia una valutazione della Commissione europea. Tale previsione riprende in parte gli emendamenti presentati dal Governo italiano volti a stabilire il coinvolgimento della Commissione europea nella procedura conseguente alla violazione del Patto di bilancio. La versione originaria del progetto prevedeva invece soltanto la facoltà per uno Stato membro di presentare il ricorso alla Corte in caso di inadempimento da parte di altro Stato membro;

·         se la Commissione, dopo aver dato alle parti contraenti interessate la possibilità di presentare le proprie osservazioni, conferma la non conformità agli obblighi previsti dal trattato, una o più parti contraenti possono presentare ricorso alla Corte di Giustizia;

·         in aggiunta, se una parte contraente ritiene, indipendentemente dal rapporto della Commissione che un’altra parte contraente non ha adempiuto agli obblighi previsti dall’art. 3, può adire direttamente la Corte di giustizia;

·         in entrambi i casi, il giudizio della Corte sarà vincolante per le parti in causa, che dovranno assumere tutte le misure necessarie per conformarsi ad esso entro il termine stabilito dalla Corte stessa. Qualora una parte contraente ritenga, sulla base di una propria valutazione o di una valutazione della Commissione europea, che l’altra parte contraente non ha adottato le misure previste dalla sentenza della Corte, può ricorrere alla Corte stessa e richiedere l’imposizione di sanzioni finanziarie determinate – come precisato nell’ultima versione - sulla base dei criteri stabiliti dalla Commissione europea nel quadro del’art. 260 del TFUE. La Corte, verificata l’inadempienza, può imporre il pagamento diuna somma forfettaria o di una penalità adeguata alle circostanze, e che non ecceda lo 0,1% del PIL del Paese interessato (tale importo è inferiore rispetto a quello dello 0,2% previsto dal regolamento (UE) n. 1177/2011 sulla parte correttiva del Patto di stabilità). L’importo dell’ammenda verrà versato al Meccanismo europeo di stabilità (come già previsto dal richiamato regolamento) se comminato ad uno Stato membro dell’eurozona, al bilancio dell’UE se comminato ad un Paese non membro dell’eurozona.



L’articolo 260, par. 2, secondo comma, del TFUE dispone che la Corte di giustizia, qualora riconosca – a seguito di un ricorso della Commissione europea - che uno Stato membro non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfetaria o di una penalità. I criteri per la determinazione dell’entità della somma forfetaria o della penalità sono definiti nella comunicazione della Commissione del luglio 2005 (SEC(2005)1658) come modificata dalla comunicazione del 1° settembre 2011 (SEC(2011)1024), la quale stabilisce che l’importo della sanzione deve essere fissato in funzione di tre criteri fondamentali:

·         la gravità dell’infrazione,

·         la durata dell’infrazione,

·         la necessità di garantire l’efficacia dissuasiva della sanzione, onde evitare recidive.

In ogni caso di ricorso alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 260, la Commissione propone almeno una somma forfettaria fissa, determinata per ogni Stato membro: per l’Italia tale somma è quantificata in 9,92 milioni di euro.





Nel corso del negoziato è stato dunque ripreso l’emendamento presentato dal Governo tedesco, che prevedeva espressamente la possibilità per la Corte di giustizia di infliggere una sanzione pecuniaria (i cui proventi sarebbero stati versati al Meccanismo europeo di stabilità) a carico delle parti contraenti  nel caso di mancata esecuzione della sentenza con cui si accerta la violazione del Patto.

Il combinato disposto delle disposizioni – quella relativa alla procedura e quella relativa alla giudizio vincolante per le parti in causa - potrebbe dar luogo ad una situazione paradossale: una parte, pur non essendo oggetto di un rapporto di valutazione negativo da parte della Commissione europea, potrebbe essere oggetto di una sentenza di condanna della Corte e della relativa, eventuale sanzione, mentre un’altra parte contraente, pure oggetto di accertamento da parte della Commissione, potrebbe non essere condotta in giudizio e condannata.

Resta inoltre da chiarire se la pena comminata per mancata esecuzione della sentenza della Corte sia aggiuntiva o alternativa rispetto a quella prevista dal citato regolamento 1175/2011 relativo alla parte correttiva del Patto di stabilità.

L’articolo in commento precisa che le disposizioni da essa recate costituiscono un compromesso tra le parti contraenti alla luce di quanto previsto dall’art. 273 del TFUE.

L’articolo in esame, pur richiamando l’art. 273 del TFUE, configura una parziale innovazione rispetto alla disciplina dei trattati vigenti con riferimento alla legittimazione dei singoli stati a ricorrere alla Corte. Riguardo alla quantificazione delle sanzioni in caso di mancata ottemperanza ad una sentenza della Corte stessa c’è invece un sostanziale rinvio alla normativa in vigore, salva la fissazione della soglia massima dell’0,1% del PIL.

Con riferimento al primo profilo si ricorda che in base all’art. 259 del TFUE ciascuno degli Stati membri può adire la Corte di giustizia dell'Unione europea quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati. Tuttavia, prima di proporre il ricorso, lo Stato in questione deve rivolgersi alla Commissione, che emette un parere motivato dopo che gli Stati interessati siano posti in condizione di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali. Qualora la Commissione non abbia formulato il parere nel termine di tre mesi dalla domanda, lo Stato che contesta la violazione può ricorrere direttamente alla Corte.



I rappresentanti del PE avevano espresso delle riserve sulla compatibilità di questo articolo con i Trattati vigenti.



Si segnala che sia la versione originaria sia quella intermedia del 5 gennaio prevedevano   inoltre che l’attuazione della norma recante l’obbligo di introdurre il pareggio di bilancio con norma costituzionale o di rango equivalente fosse soggetta all’esame delle rispettive Corti costituzionali nazionali. Tale disposizione è stata soppressa già nella bozza del 10 gennaio.



Titolo IV: Convergenza economica


L’articolo 9 impegna le parti contraenti, sulla base delle norme sul coordinamento delle politiche economiche contenute nel Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), ad operare congiuntamente per una politica economica che promuova il buon funzionamento dell’Unione economica e monetaria e la crescita attraverso una convergenza e una competitività rafforzate. A tale scopo, esse assumeranno tutte le azioni necessarie per perseguire gli obiettivi di promozione della competitività e dell’occupazione, contribuendo inoltre alla sostenibilità delle finanze pubbliche e al rafforzamento della stabilità finanziaria.

Nell’ultima versione predisposta dal Gruppo dio lavoro è stato soppresso il riferimento esplicito al Patto euro plus, che era presente sia nella prima bozza sia nella penultima del 10 gennaio, benché siano richiamati i suoi obiettivi principali.

Con i propri emendamenti, la delegazione del PE aveva proposto di precisare che le misure dei singoli Stati venissero assunte sulla base delle decisioni prese in conformità della legislazione UE, incluse quelle previste dalle procedure del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. In questo contesto, gli emendamenti del PE impegnavano le parti contraenti a dare seguito alle proposte della Commissione per una governance economica e finanziaria rafforzata, ed in particolare quelle relative ai Project Bonds e all’imposta sulle transazioni finanziarie.
In un emendamento presentato dalla Banca centrale europea si proponeva invece di inserire l’obbligo di trasposizione negli ordinamenti nazionali degli impegni previsti dal Patto euro plus, attribuendo così a tale strumento carattere giuridicamente vincolante.



Il Patto euro plus è stato approvato dal Capi di Stato o di governo della zona euro nella riunione dell’11 marzo 2011 e avallato dal Consiglio europeo del 24-25 marzo facendo seguito ad una iniziativa franco-tedesca (c.d. Patto per la convergenza e la competitività);hanno aderito al Patto – che resta aperto all’adesione di altri Stati membri – anche Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania.
Il Patto impegna gli Stati partecipanti ad adottare le misure necessarie per realizzare quattro obiettivi: promuovere la competitività; stimolare l’occupazione; concorrere ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche; rafforzare la stabilità finanziaria. Specifico rilievo viene inoltre attribuito al coordinamento delle politiche fiscali.
Ogni anno gli Stati membri partecipanti converranno a livello di Capi di Stato e di Governo le azioni concrete da realizzare nei dodici mesi successivi, che dovranno riflettersi anche nei programmi nazionali di riforma e nei programmi di stabilità presentati ogni anno. La scelta delle misure specifiche da attuare resterà di competenza di ciascun Paese, che dovrà dedicare particolare attenzione agli obiettivi e agli interventi di seguito indicati:
•      assicurare un’evoluzione dei costi in linea con la produttività;
•      incrementare la produttività, mediante riforme quali:
-     l’ulteriore apertura dei servizi professionali e al settore del commercio al dettaglio, nell’intento di stimolare la concorrenza e l’efficienza;
-     il miglioramento dei sistemi di istruzione e la promozione della ricerca e dello sviluppo, l’innovazione e le infrastrutture;
-     il miglioramento del contesto imprenditoriale, in particolare per le PMI, segnatamente, eliminando gli oneri amministrativi e migliorando il quadro normativo.
•      stimolare il mercato del lavoro mediante:
-     riforme del mercato del lavoro per promuovere la “flessicurezza”, ridurre il lavoro sommerso e aumentare la partecipazione al mercato del lavoro e l’apprendimento permanente;
-     riforme fiscali, quali la riduzione dell’imposizione sul lavoro.
•   assicurare ulteriormente sostenibilità delle finanze pubbliche, mediante:
-     la sostenibilità di pensioni, assistenza sanitaria e prestazioni sociali, ad esempio allineando l’età pensionabile effettiva alla speranza di vita, limitando i regimi di pensionamento anticipato e ricorrendo ad incentivi mirati per assumere  lavoratori anziani (fascia superiore ai 55 anni);
-     il recepimento nelle Costituzioni o nella legislazione nazionale delle regole del Patto di stabilità e crescita. L’esatta forma e natura della regola sarà decisa da ciascun Paese (ad esempio sotto forma “freno all’indebitamento” o di regole collegate al saldo primario o alla spesa), ma dovrebbe garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale.
In merito al coordinamento delle politiche fiscali, il Patto, pur riconoscendo che l’imposizione diretta resta di competenza nazionale, ne sottolinea la rilevanza ai fini del sostegno al risanamento di bilancio e alla crescita economica. In tale contesto gli Stati membri si impegnano ad avviare discussioni strutturate sulle questioni di politica fiscale, segnatamente per assicurare che si scambino migliori prassi, si evitino prassi dannose e si presentino proposte di lotta contro la frode e l’evasione fiscale.



Cooperazioni rafforzate

L’articolo 10 impegna, nel rispetto delle norme previste dai Trattati vigenti, le parti contraenti a fare ricorso, ove sia considerato appropriato e necessario, alla misure specifiche per i Paesi della zona euro previste dall’art. 136 del TFUE, e alle cooperazioni rafforzate nei settori che sono essenziali per il buon funzionamento dell’eurozona, senza tuttavia recare pregiudizio al mercato interno.

Va peraltro ricordato che, in base all’articolo 329 del TFUE, l’autorizzazione a procedere a cooperazioni rafforzate è concessa dal Consiglio, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, deliberando all’unanimità (con il sostegno quindi anche del Regno Unito e della Repubblica ceca che non sarebbero allo stato parte del trattato in esame).



Riforme economiche

In base all’articolo 11, le parti contraenti discutono preventivamente e coordinano con gli altri partner, coinvolgendo anche le Istituzioni dell’UE come previsto dal diritto europeo, tutte le più importanti riforme economiche che intendono adottare.

Tale previsione sembra prospettare un rafforzamento della procedura del semestre europeo nell’ambito della quale gli Stati membri definiscono annualmente, nei rispettivi programmi nazionali di riforma (PNR), le azioni di politica economica in coerenza con le linee guida stabilite dal Consiglio europeo; i PNR sono poi valutati dalla Commissione e sono oggetto di raccomandazioni specifiche del Consiglio.

Il rapporto Van Rompuy prospettava ulteriori misure per un più forte coordinamento delle politiche economiche tra cui l’applicazione di sanzioni finanziarie per la mancata attuazione da parte degli Stati membri delle raccomandazioni in materia di politica economica e dell’occupazione adottate dal Consiglio in esito al semestre europeo. I criteri per l’individuazione delle violazioni da sanzionare sarebbero stati definiti con atti di diritto derivato basati sull’art. 136 del TFUE, senza necessità di apportare modifiche ai Trattati.



Nei suo emendamento a questo articolo, la delegazione del PE proponeva di modificare il testo precisando che le riforme economiche venissero discusse e coordinate all’interno dell’UE (e quindi del suo quadro istituzionale).



Titolo V: Governance


In base all’articolo 12 i Capi di Stato e di governo delle Parti contraenti la cui moneta è l’euro si riuniscono informalmente in un Euro Summit, insieme con il Presidente della Commissione europea.Il Presidente della Banca centrale europea è invitato a partecipare a tali summit.

Il Presidente dell’Euro Summit verrà nominato dai Capi di stato e di governo, a maggioranza semplice, in coincidenza con la nomina del Presidente del Consiglio europeo.

Gli Euro Summit avranno luogo ogni qual volta sia ritenuto necessario, e almeno 2 volte all’anno, per discutere i temi connessi alla governance dell’eurozona, e in particolare gli orientamenti strategici per potenziare la competitività e la convergenza economica.

I Capi di Stato e di governo delle parti contraenti non appartenenti all’eurozona che hanno ratificato il trattato parteciperanno agli Euro Summit che vertono sulla competitività, sulle modifiche all’architettura dell’eurozona e alle regole che si applicheranno ad essa, così come, se appropriato e almeno una volta all’anno, agli Euro Summit su questioni specifiche attinenti all’attuazione del trattato.   

Le riunioni dell’Euro summit saranno preparate dal Presidente dell’Euro Summit, in stretta collaborazione con il Presidente della Commissione europea, e dall’Eurogruppo, che ne curerà anche il seguito. A tal fine, alle riunione dell’Euro Summit potrebbe essere invitato anche il presidente dell’Eurogruppo.

Il Presidente del Parlamento europeo potrebbe essere invitato per essere audito e, dopo ogni riunione dell’Euro Summit, il suo Presidente riferirà al Parlamento europeo.

Il Presidente dell’Euro summit terrà inoltre informati gli altri Stati membri dell’UE sulla preparazione e gli esiti delle riunioni.

La disposizione in esame è volta a rendere sistematico e strutturato lo svolgimento dei vertici dei Capi di Stato e di Governo che, a partire dal 2010, per effetto della crisi economica, si sono svolti più volte l’anno, spesso in seguito a convocazioni urgenti, ed hanno adottato mediante dichiarazioni o accordi informali rilevanti decisioni in materia economica e finanziaria.

I Vertici mantengono peraltro carattere informale non configurando la creazione di una nuova istituzione o organo.

La versione intermedia del 5 gennaio prevedeva la partecipazione all’Euro Summit anche del Presidente dell’Eurogruppo e del Commissario responsabile per gli affari economici e monetari, come richiesto anche in un emendamento presentato dal Governo italiano.



Nei suoi emendamenti la delegazione del PE prevedeva, in luogo degli “Euro Summit”, la possibilità di ampliare la partecipazione alle riunioni dell’Eurogruppo (organo già previsto dai Trattati) ai Capi di Stato e di Governo, nella cornice delle riunioni del Consiglio europeo.
 Il PE chiedeva inoltre che a tali riunioni, presiedute dal Presidente del Consiglio europeo, venisse invitato anche il Presidente del Parlamento europeo.
Un emendamento della Commissione europea prevedeva invece di cancellare la possibilità per l’Euro Summit di discutere i temi connessi alla governance dell’eurozona, in modo da preservare le prerogative dell’attuale assetto istituzionale dell’UE. 



Cooperazione interparlamentare

In base all’articolo 13, anch’esso oggetto di numerose riformulazioni nell’ambito del gruppo di lavoro,il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali delle parti contraenti, come previsto dal Titolo II del Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali allegato al TFUE, determineranno insieme l’organizzazione e la promozione di una conferenza dei presidenti delle Commissioni competenti dei parlamenti nazionali e delle competenti Commissioni del PE.

L’ultima formulazione dell’articolo riprende in parte gli emendamenti della Commissione e del Parlamento europeo, i quali avevano proposto di porre i rappresentanti del Parlamento europeo sullo stesso piano dei rappresentanti dei Parlamenti nazionali, ed effettuare un rinvio al citato Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali allegato al TFUE, relativo alla cooperazione interparlamentare.

La versione originaria del progetto prevedeva la partecipazione agli incontri in questione di rappresentanti delle Commissioni competenti in materia economica e finanziaria; la versione del 5 gennaio conteneva invece il riferimento alle Commissioni “competenti” del parlamenti nazionali. Nella versione del 19 gennaio si era tornati alla indicazione dei rappresentanti delle Commissioni bilancio.

La formulazione dell’articolo nella versione definitiva, appare corretta laddove riproduce sostanzialmente i contenuti della vigente disciplina generale, di cui al citato Protocollo, in materia di cooperazione interparlamentare tra PE e parlamenti nazionali.



Titolo VI: disposizioni generali e finali


L’articolo 14 stabilisce che il trattato sia ratificato dalle Parti contraenti in conformità delle rispettive norme costituzionali. Gli strumenti di ratifica saranno depositati presso il Segretariato Generale del Consiglio dell’UE.

Il trattato entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo al deposito del dodicesimo strumento di ratifica di una Parte contraente la cui moneta è l’euro.

La bozza di trattato del 15 dicembre prevedeva una soglia inferiore di ratifiche necessarie per l’entrata in vigore (9 Stati membri), quella del 5 gennaio (recependo un emendamento presentato dal Governo tedesco) prevedeva la soglia di 15. Il PE proponeva di fissare la soglia a 14.

Al riguardo, si può osservare che tale previsione potrebbe prefigurare l’applicazione di regimi giuridici differenti persino tra gli stessi Stati membri dell’eurozona a seconda che questi abbiano o meno ratificato il trattato.



In base all’art. 15, il trattato è aperto all’adesione di altri Stati membri dell’UE che non siano le Parti contraenti.



L’art. 16 stabilisce che entro cinque anni dall’entrata in vigore, sulla base di una valutazione della sua attuazione, verranno fatti i passi necessari, in conformità con le disposizioni dei Trattati UE, allo scopo di incorporare le norme del trattato intergovernativo nella cornice giuridica dell’UE.



Tale ultimo articolo recepisce un emendamento presentato sia dalla Commissione europea sia dal PE.



Risoluzione del Parlamento europeo


Dopo una prima risoluzione approvata il 18 gennaio 2012, in vista dell’ultima riunione del gruppo di lavoro, il Parlamento europeo ha adottato il 2 febbraio, dopo l’accordo sul fiscal compact in occasione del Consiglio europeo, una seconda risoluzione nella quale:

·         si rammarica del fatto che non è stato possibile raggiungere un accordo tra tutti gli Stati membri a causa dell'opposizione del Primo ministro del Regno Unito;

·         osserva, tuttavia, che nella sostanza tutti gli elementi contenuti nel nuovo trattato possono essere realizzati, e in gran parte sono già stati realizzati, nel vigente quadro normativo UE e attraverso la legislazione secondaria, fatta eccezione per la regola d'oro, il voto a maggioranza qualificata inversa e il coinvolgimento della Corte di giustizia;

·         ritiene che nel testo finale siano state inserite importanti modifiche proposte dal Parlamento e in particolare che:

-   la stabilità, il coordinamento e la governance saranno attuati attraverso la legislazione secondaria, associando pienamente il Parlamento;

-   la cooperazione tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali è prevista su una base reciprocamente concordata e in conformità del trattato;

-   l’impegno ad inserire il contenuto dell'accordo nel quadro giuridico dell’UE entro cinque anni;

·         ribadisce il proprio appello a favore della rapida istituzione di un fondo di ammortamento basato sulla proposta formulata dal Consiglio tedesco degli esperti economici; chiede l'integrazione di una tale normativa all'interno del processo legislativo in corso;

·         a seguito di una serie di misure per garantire la stabilità fiscale, chiede l'istituzione di project bond (prestiti obbligazionari privati al fine di finanziare progetti infrastrutturali), una tabella di marcia per gli stability bond (in sostituzione, totale o parziale dei titoli di Stato, per finanziare il debito dei Paesi membri) e l'introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie a livello europeo, in relazione alla quale la Commissione ha già presentato una proposta di direttiva;

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