giovedì 19 luglio 2012

Il ruolo delle lobby nel Parlamento tedesco

L’Allegato n. 1 al Regolamento del Bundestag (Anlage 1 – Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages) rappresenta una sorta di codice di condotta dei parlamentari. Le norme di comportamento in esso contenute, così come previsto dal § 18 del Regolamento, formano parte integrante del Regolamento stesso. Introdotte nel 1972, esse sono state da ultimo emendate nel 2005 in seguito all’approvazione della ventiseiesima legge di modifica della normativa sullo status giuridico dei deputati (Abgeordnetengesetz - AbgG), entrata in vigore il giorno della prima seduta della 16a legislatura (18 ottobre 2005). Nella sezione decima della legge, intitolata “Indipendenza del deputato”, è stato introdotto il nuovo articolo 44a espressamente dedicato all’esercizio del mandato parlamentare, che rappresenta il fulcro dell’attività di ciascun membro del Bundestag. Fermo restando tale impegno primario, è in linea di massima consentito l’esercizio di attività professionali o di altro genere. Nel rafforzare l’importanza del mandato e, soprattutto, la sua indipendenza, le nuove disposizioni si collocano nel solco già tracciato dai principi costituzionali. Ai sensi dell’art. 38 della Legge fondamentale, infatti, “i deputati sono i rappresentanti di tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né direttive e sono soggetti soltanto alla loro coscienza”.
Il fatto che i deputati siano obbligati a porre al centro della loro attività l’esercizio del mandato parlamentare non esclude quindi che essi possano svolgere, parallelamente, un’altra professione.
Molte attività, del resto, sono note ai cittadini già dal tempo della campagna elettorale. I candidati al Bundestag propagandano anche la loro attività professionale, la loro appartenenza a società, associazioni, unioni sindacali e gruppi di interesse, in modo da rendere visibili il loro radicamento e il loro impegno nella società. Non appena eletti deputati, tutti questi impegni diventano “attività collaterali” (Nebentätigkeiten), che non possono né devono in alcun modo creare dipendenza e influenzare il libero mandato parlamentare, soprattutto se entrano in gioco interessi finanziari che possono mettere a repentaglio l’indipendenza e la credibilità del Parlamento.
Da molti anni la prassi e la giurisprudenza concordano sul fatto che i compiti di un deputato debbano rappresentare un lavoro a tempo pieno. Rientra però nella sfera di libertà del parlamentare la possibilità di continuare a svolgere una professione che nella maggior parte dei casi egli ha già esercitato in precedenza. L’incompatibilità tra attività ed esercizio del mandato vale solo per i dipendenti dello Stato, che sono collocati in aspettiva in seguito all’accettazione del mandato. D’altronde, il legislatore ha deciso di consentire l’esercizio di un’attività professionale parallela, anche al fine di rendere più attrattivo il mandato parlamentare per tutte le categorie professionali, di rafforzare l’indipendenza dei deputati e di poter mettere a frutto le loro esperienze professionali.
In considerazione del giustificato interesse dei cittadini nei confronti di una maggiore trasparenza all’interno del Parlamento, si è giunti ad una formulazione più chiara inasprendo, nel contempo, le disposizioni concernenti l’obbligo di denunciare e rendere pubbliche le attività e i proventi dei deputati, contenute nell’Abgeordnetengesetz e nelle regole di condotta allegate al Regolamento del Bundestag. In base alle norme di comportamento attualmente vigenti, tutti i deputati sono obbligati, senza soluzione di continuità, a notificare al Presidente del Bundestag singole attività e funzioni esplicate in concomitanza con il mandato parlamentare. L’obbligo riguarda in particolare l’attività professionale da ultimo esercitata e l’appartenenza ad organi direttivi, a consigli di amministrazione e ad altri comitati. Soggetti all´obbligo di notifica e di pubblicazione non sono soltanto le attività in ambito imprenditoriale, ma anche quelle svolte in enti ed istituti di diritto pubblico. Gli azionisti di società di capitali devono rivelare le loro partecipazioni soltanto se le quote azionarie in loro possesso raggiungono il 25%. Vanno dichiarate anche le attività a titolo onorifico, come ad esempio quelle dei membri dei consigli di amministrazione di associazioni e federazioni di rilevanza non esclusivamente locale o di coloro che, all´interno di queste, svolgono funzioni direttive o di consulenza.
Oltre alle attività collaterali, cioè quelle svolte parallelamente all’esercizio del mandato parlamentare, devono essere dichiarati anche gli introiti da queste derivanti a partire da una soglia minima di 1.000 euro al mese oppure di 10.000 euro all´anno. In concreto, tuttavia, questi proventi non vengono indicati nel loro reale ammontare, ma solo riferiti a tre livelli progressivi di entrate: la prima fascia riguarda gli introiti compresi tra 1.000 e 3.500 euro; la seconda quelli tra 3.501 e 7.000 euro; la terza ed ultima quelli eccedenti 7.000 euro.
Le dichiarazioni presentate dai deputati in adempimento degli obblighi previsti nelle norme di comportamento sono pubblicate nel Manuale ufficiale (parte seconda) e sul sito del Bundestag, nelle pagine dedicate alle schede biografiche dei singoli parlamentari.
Al Presidente del Bundestag sono attribuiti poteri sanzionatori nel caso in cui i deputati non osservino i loro doveri. Le sanzioni in cui possono incorrere vanno dalla semplice ammonizione (Ermahnung) al pubblico rimprovero (öffentliche Rüge), fino all’inflizione di ammende (Ordnungsgelder). La procedura di accertamento dell’infrazione con l’eventuale determinazione di sanzioni, dettagliatamente illustrata nel § 8 delle norme di comportamento, avviene per gradi: se un’infrazione è giudicata dal Presidente del Bundestag di “minore gravità o di colpa lieve” (ad esempio, il superamento dei termini stabiliti per effettuare la notifica), il deputato interessato viene ammonito; qualora invece l’infrazione sia ritenuta più grave, l’Ufficio di Presidenza, dopo aver ascoltato il deputato interessato, verifica la sussistenza o meno di una violazione delle norme di comportamento. La constatazione che siano stati effettivamente violati i doveri previsti dalle norme di comportamento, fatte salve ulteriori sanzioni di cui al § 44a della legge sullo status giuridico dei deputati, viene pubblicata come stampato del Bundestag. La dichiarazione dell’inesistenza della violazione viene invece pubblicata solo nel caso in cui lo richieda il membro del Bundestag interessato. Infine, nel caso in cui attività o redditi soggetti ad obbligo di notifica non vengano dichiarati, l’Ufficio di Presidenza può comminare una sanzione pecuniaria, il cui ammontare può eguagliare la metà dell’indennità annuale di deputato. Spetta poi al Presidente del Bundestag rendere esecutiva l’ammenda mediante un atto amministrativo.
Successivamente all’inizio della 16a legislatura e all’entrata in vigore delle nuove regole sulla trasparenza delle attività svolte dai deputati, il 30 dicembre 2005 il Presidente del Bundestag ha emanato, come previsto dalle stesse norme di comportamento, una serie di disposizioni applicative (Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder de Deutschen Bundestages) volte a disciplinare in modo più dettagliato gli obblighi previsti nell’Allegato 1 al Regolamento del Bundestag.
Sulla questione della denuncia delle attività svolte parallelamente al mandato parlamentare e dei proventi da queste derivanti è intervenuto anche il Tribunale costituzionale federale che, con la sentenza del 4 luglio 2007, ha respinto con il voto di quattro giudici contro quattro, i ricorsi presentati da nove deputati eletti nella 16a legislatura che hanno sollevato, nei confronti del Bundestag, l’incompatibilità costituzionale del § 44a, comma 1, della Abgeordnetengesetz relativo all’esercizio del mandato parlamentare, delle disposizioni relative alla denuncia e alla pubblicazione delle attività professionali e degli introiti percepiti dai deputati, contenute nei §§ 44a, comma 4, e 44b della legge sopra citata e nei §§ 1 e 3 dell’Allegato 1 al Regolamento del Bundestag, nonché delle disposizioni applicative emanate dal Presidente del Bundestag e delle sanzioni previste nella legge sopra citata e nel § 8 dell’Allegato 1. I ricorrenti ritenevano che tutte queste disposizioni, introdotte dalle modifiche del 2005, non fossero conformi, in particolare, alle garanzie dello status di deputato sancite nell’art. 38, comma 1, secondo periodo (divieto di mandato imperativo) e nell’art. 48, comma 2 della Legge fondamentale. Quello che tuttavia emerge nella sentenza del Tribunale costituzionale e che sembra conciliare in ultima analisi le posizioni dei due blocchi contrapposti al suo interno, è la necessità che i deputati si impegnino ad affrontare i pericoli che minacciano l’indipendenza dell’esercizio del mandato parlamentare. Secondo i giudici costituzionali il mandato parlamentare deve essere posto al centro dell’attività di ciascun deputato, il quale è pertanto obbligato ad evitare i conflitti di interesse che potrebbero insorgere a seguito di attività remunerate svolte al di fuori del mandato. La sentenza esorta quindi i deputati, qualora fosse necessario ma anche in caso dubbio, a non intraprendere attività che potrebbero dar luogo a tali conflitti piuttosto che rinunciare all’esercizio del mandato parlamentare.
Il Bundestag è stato il primo Parlamento in Europa a prevedere disposizioni specifiche volte a regolare i rapporti istituzionali con i gruppi di pressione. In attuazione di una decisione del 21 settembre 1972 concernente la registrazione di associazioni e di loro rappresentanti (Beschluß über die “Registrierung von Verbänden und deren Vertreter”), l’Allegato 2 al Regolamento del Bundestag (Anlage 2 – Registrierung von Verbänden und deren Vertretern) stabilisce che ogni anno è elaborata una lista pubblica (öffentliche Liste) in cui vengono registrate tutte le associazioni che intendono rappresentare o difendere interessi di fronte al Bundestag o al Governo federale. L’iscrizione nel registro rappresenta una condizione preliminare perché i rappresentanti dei gruppi di pressione possano partecipare alle audizioni nelle commissioni parlamentari e accedere ai locali parlamentari previo rilascio di una tessera di riconoscimento (Hausausweis).
Al momento dell’iscrizione, i rappresentanti dei gruppi di pressione devono fornire le seguenti indicazioni: nome e sede dell’associazione; composizione della presidenza e degli altri organi direttivi; ambito di interesse dell’associazione; numero dei membri; nome dei rappresentanti dell’associazione; indirizzo dell’ufficio presso la sede del Bundestag e del Governo federale. Questi dati vanno inseriti in un apposito modulo di registrazione (Meldeformular), che può essere utilizzato anche per successive modifiche. Il modulo sottoscritto, insieme allo statuto dell’associazione da registrare - nel caso in cui esso rappresenti la base giuridica di quest’ultima -, deve essere inviato per iscritto e a mezzo posta all’archivio parlamentare.
È importante sottolineare che il registro delle associazioni non ha alcuna rilevanza giuridica. È infatti stato istituito allo scopo di garantire la trasparenza dell’attività di lobbying in ambito parlamentare e di fornire all’occorrenza un supporto informativo per i lavori del Bundestag e delle commissioni. Come disposto dal Regolamento parlamentare, l’inserimento nella lista non conferisce automaticamente al gruppo accreditato il diritto di pretendere un trattamento privilegiato, né quello di essere audito dalle commissioni parlamentari. Il Bundestag può infatti decidere di sospendere unilateralmente la validità della tessera di riconoscimento per accedere agli uffici parlamentari e, d’altra parte, le commissioni possono, nel caso lo ritengano necessario, invitare alle riunioni anche associazioni o esperti che non sono iscritti nel registro.
In base ad una decisione adottata dal Presidium del Bundestag il 14 marzo 1973, la registrazione nella lista non può riguardare enti, fondazioni ed istituti di diritto pubblico nonché le loro confederazioni, poiché tali organismi non sono considerati associazioni nel senso inteso dal Regolamento parlamentare. Non possono inoltre figurare nel registro parlamentare delle lobby le organizzazioni i cui interessi siano già rappresentati su base sovraregionale, le associazioni appartenenti ad una confederazione già registrata, singole società o singole imprese.
Il Regolamento parlamentare stabilisce che la lista debba essere pubblicata annualmente dal Presidente del Bundestag in un supplemento della Gazzetta ufficiale federale (Bundesanzeiger). Attualmente figurano nel registro, consultabile anche sul sito internet del Bundestag, 2108 associazioni. Col passare degli anni, il numero di iscritti è sensibilmente aumentato (all’inizio i gruppi registrati erano 635, nel 1996 erano diventati 1614) e si sono ampliati i campi d’interesse in cui operano tali organizzazioni. Inizialmente il ruolo principale era svolto dalle lobby del settore primario e secondario, vale a dire del mondo economico agricolo e industriale. Oggi si rileva una maggiore partecipazione del settore terziario e, in particolare, di organizzazioni non governative impegnate nella tutela dell’ambiente e nel volontariato che necessitano dell’accredito del Parlamento per poter svolgere ufficialmente attività politica a livello federale.
Oltre alle audizioni formali in commissione, i principali momenti di contatto e di confronto tra parlamentari e rappresentanti di gruppi di interesse hanno luogo durante le c.d. “serate parlamentari” (Parlamentarische Abende): si tratta di riunioni informali tra deputati, ministri e rappresentanti delle lobby, che vengono organizzate nel corso delle sessioni parlamentari per agevolare lo scambio diretto di informazioni fra politici ed esperti sui temi più svariati.

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