sabato 27 ottobre 2012

Il rapporto intermedio sull'Unione monetaria europea


Il 12 ottobre 2012 il Presidente del Consiglio europeo, Herman Van Rompuy, ha presentato il rapporto intermedio sul futuro dell’Unione economica e monetaria, elaborato - su richiesta del Consiglio europeo del 28-29 giugno scorso - in collaborazione con il Presidente della Commissione europea, Barroso, il Presidente dell’Eurogruppo, Juncker, e il Presidente della BCE, Draghi.
Il rapporto si basa in gran parte sulle proposte emerse nel corso degli incontri bilaterali che Van Rompuy ha avuto a settembre con i rappresentanti degli Stati membri e del Parlamento europeo, e mira ad sottolineare, da un lato, i punti sui quali si registra una convergenza e, dall’altro, le questioni che necessitano invece di un ulteriore approfondimento in vista della redazione del rapporto finale sul futuro dell’UEM, da presentare al Consiglio europeo di dicembre.
Il rapporto è articolato sulla base dei quattro elementi fondamentali (building blocks) già individuati nel rapporto preliminare presentato al Consiglio europeo di giugno (vedi bollettino RUE “Preparazione del Consiglio europeo del 28-29 giugno”, del 27 giugno 2012). 
Cornice finanziaria integrata
Il rapporto sottolinea che la creazione di una cornice finanziaria integrata – fondata su un sistema di vigilanza unico, un quadro comune di risoluzione delle crisi e uno schema comune di garanzia dei depositi - è un presupposto essenziale per la realizzazione di una vera unione economica e monetaria.

Meccanismo unico di vigilanza bancaria

Il rapporto considera prioritaria l’adozione del pacchetto di proposte sulla vigilanza bancaria centralizzata, presentate dalla Commissione il 12 settembre scorso e comprendenti:
·   una proposta di regolamento che conferisce poteri alla BCE per la vigilanza di tutte le banche della zona euro, nonché di quelle dei Paesi che vi aderiscano su base volontaria pur non avendo adottato la moneta unica;
·   una proposta di regolamento che allinea il vigente regolamento istitutivo dell’Autorità bancaria europea (ABE) al nuovo assetto della vigilanza bancaria. In particolare, l'ABE continuerebbe ad elaborare le norme tecniche comuni applicabile a tutti i 27 Stati membri e ad assicurare che le prassi di vigilanza siano uniformi in tutta l'Unione.

Meccanismo di risoluzione delle crisi

Il rapporto rileva che la Commissione ha già presentato, nel giugno 2012, una proposta di direttiva recante un quadro comune per il salvataggio e la gestione degli istituti di credito in difficoltà. Una volta instaurato il sistema unico di vigilanza bancaria, sarebbe opportuno che il quadro comune di salvataggio fosse rafforzato dall’introduzione di un’autorità unica di gestione delle crisi, in grado di assumere le decisioni in maniera tempestiva ed imparziale. Nella fase di transizione, potrebbe essere affidato al Meccanismo europeo di stabilità (European stability mechanism, ESM) il compito di ricapitalizzare direttamente gli istituti di credito in difficoltà, sulla base di adeguati criteri di condizionalità.

Meccanismo di garanzia dei depositi

Nel rapporto si sottolinea che l’introduzione di un meccanismo comune di garanzia dei depositi bancari avrebbe un importante effetto preventivo ai fini della salvaguardia della stabilità del sistema finanziario. In questa ottica, l’approvazione della proposta di direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, presentata dalla Commissione europea nel 2010 e ancora in via di approvazione da parte delle istituzioni UE, costituirebbe un primo passo nella direzione di un adeguato coinvolgimento del settore creditizio nel finanziamento degli strumenti per fronteggiare le crisi.

Quadro di bilancio integrato

Una governance economica più forte

In base al rapporto, nel breve periodo la priorità deve essere attribuita all’approvazione del two pack, il pacchetto di due proposte comprendenti:
·   una proposta di regolamento sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità finanziaria nell’eurozona;
·   una proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona.
Esse integrano e completano il quadro di governance dell’UE delineato dal six pack, che ha innovato il Patto di stabilità e crescita e introdotto la procedura di sorveglianza degli squilibri macroeconomici, e dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact), assicurando un efficace coordinamento ex ante delle politiche di bilancio e rafforzando la vigilanza sui Paesi membri in difficoltà finanziaria.

Capacità di bilancio

Nel lungo termine, la disciplina di bilancio dovrebbe essere affiancata dallo sviluppo progressivo di una capacità fiscale autonoma dell’UEM, che potrebbe assumere varie forme, da approfondire nel dettaglio in occasione del Consiglio europeo di dicembre. Tale autonomia di bilancio, che non interferirebbe con la programmazione finanziaria pluriennale dell’UE, potrebbe agevolare gli interventi di sostegno ai Paesi sottoposti a shock asimmetrici di carattere economico-finanziario. Il rapporto osserva infatti che l’ESM è stato istituito come strumento di gestione delle crisi, ma non ha le caratteristiche per svolgere una  funzione di intervento rapido. L’assorbimento degli shock asimmetrici attraverso un bilancio comune a livello centrale rappresenterebbe invece una forma, sia pur limitata, di solidarietà fiscale, rafforzando la resilienza dell’UEM nel suo complesso. Al tempo stesso, la capacità fiscale faciliterebbe le riforme strutturali volte a promuovere la competitività.
Essa richiederebbe l’istituzione di un Dipartimento del tesoro, e si dovrebbe valutare con attenzione anche la possibilità di attribuirle una capacità di prestito, tenendo conto del principio dell’equilibrio di bilancio sancito sia nel six pack sia nel Fiscal Compact.

Strumenti finanziari per l’eurozona

Nel corso degli incontri bilaterali è emersa l’ipotesi che l’introduzione nell’eurozona di strumenti finanziari solidi e convertibili in liquidità potrebbe limitare gli effetti negativi che le crisi bancarie hanno determinato sulle finanze pubbliche. Il rapporto sottolinea dunque l’opportunità di approfondire ulteriormente la possibilità di emissioni comuni di titoli di debito pubblico a breve termine (treasury bills), sia pure limitate e sulla base di rigorose condizionalità. Oppure, l’ipotesi si istituire un fondo di redenzione (European redemption fund, ERF.
L’ERF è stato proposto dal Consiglio degli esperti economici della Cancelleria tedesca e sostenuto a più riprese dal Parlamento europeo: nel Fondo confluirebbe l’importo dei debiti pubblici degli Stati dell’Eurozona per la parteeccedente il 60% del PIL; L’ERF emetterebbe titoli per una durata massima di 20-25 anni garantiti dal gettito delle imposte riscosse a livello nazionale e da asset pubblici - in particolare, riserve auree e di valuta estera - dei Paesi assistiti.

Cornice intagrata di politica economica

Il rapporto sottolinea la necessità di assicurare un equilibrio tra l’autonomia di scelta nelle politiche economiche degli Stati membri, da un lato, e la garanzia della effettiva esecuzione delle misure assunte per prevenire gli squilibri ed agevolare gli aggiustamenti in termini di prezzi e costi, dall’altro.

La riforma della cornice di sorveglianza

Il rapporto rileva che è ancora prematuro valutare tutti gli effetti benefici dell’introduzione del semestre europeo e del nuovo meccanismo di vigilanza sugli squilibri macroeconomici. Tuttavia, gli indicatori relativi alla mercato del lavoro, alla qualità della pubblica amministrazione e al contesto d’impresa indicano che ci sono ancora considerevoli differenze tra gli Stati membri e margini di ulteriore progresso nell’integrazione. In tal senso, assumono particolare rilevanza il completamento del mercato unico e la rapida attuazione delle misure incluse nel Patto per la crescita approvato dal consiglio europeo di giungo 2012.
Il Patto per la crescita definisce un quadro organico (ma non vincolante giuridicamente) per l'adozione di misure, di natura legislativa e non legislativa, sia a livello nazionale che a livello di UE e della zona euro. In particolare, esso prevede la “mobilitazione a livello UE di 120 miliardi di euro” (equivalenti a circa l'1% dell'RNL dell'UE) per misure ad effetto rapido a favore della crescita.

Promuovere le riforme strutturali attraverso accordi di natura contrattuale

Oltre al completamento del mercato unico, il buon funzionamento dell’UEM richiede anche un coordinamento e una convergenza più incisivi in tema di politiche economiche. A tale riguardo, durante gli incontri bilaterali è emersa l’opportunità di approfondire l’ipotesi che i Paesi della zona euro stipulino accordi individuali di natura contrattuale (e dunque vincolante) con le Istituzioni UE che prevedano incentivi finanziari limitati, temporanei, flessibili e strettamente connessi con l’obiettivo di attuare riforme strutturali finalizzate alla crescita e all’occupazione. Tali accordi potrebbero riguardare in primo luogo le riforme individuate nelle raccomandazioni specifiche in materia di politica economica approvate dal Consiglio dell’UE nell’ambito del semestre europeo, o nelle azioni correttive conseguenti ad una procedura per squilibri macroeconomici eccessivi (introdotta dal six pack). Un più forte coordinamento ex ante, potrebbe anche agevolare una maggiore integrazione - aperta anche ai Paesi non appartenenti all’eurozona - in ambiti quali la mobilità del lavoro e il coordinamento delle politiche fiscali.

Rafforzare la politica macro-prudenziale

Per evitare che i dissesti finanziari a livello nazionale possano contagiare l’intera eurozona, il rapporto suggerisce di conferire strumenti di controllo macro-prudenziale a un’istituenda autorità di supervisione, sul modello di quella proposta per il settore bancario. In questo contesto, dovrebbe giocare un ruolo maggiore il
Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board – ESRB).
L’ESRB, istituito con regolamento 1092/2010 e presieduto dal Presidente della BCE, ha il compito di prevenire e attenuare i rischi sistemici alla stabilità finanziaria nell’UE.

Legittimità democratica e responsabilità

Il rapporto rileva che, in via di principi oil controllo democratico si esercita al livello in cui vengono assunte le decisioni. Dunque, il Parlamento europeo è responsabile per le misure decise a livello europeo, assicurando tuttavia un ruolo centrale anche ai Parlamenti nazionali.
In questo quadro, è opportuno compiere passi concreti per aumentare il livello di cooperazione tra PE e Parlamenti nazionali, sulla base di quanto disposto dall’art. 13 del Fiscal Compact e dal Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali allegato al Trattato sul funzionamento dell’UE.
L’art. 13 del fiscal Compact stabilisce che il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali delle parti contraenti determineranno insieme l’organizzazione e la promozione di una conferenza dei presidenti delle Commissioni competenti dei parlamenti nazionali e delle competenti Commissioni del PE.
Inoltre, dovrebbe essere approfondita la possibilità di assicurare sia nel Parlamento europeo sia nei Parlamenti nazionali un dibattito sulle raccomandazioni di politica economica adottate nel contesto del semestre europeo.
La governane economica dell’eurozona dovrebbe inoltre essere rafforzata sulla base delle disposizioni del Fiscal Compact e della Dichiarazione dei Capi di Stato e di governo dell’eurozona medesima del 26 ottobre 2011.
Con tale Dichiarazione, i Capi di Stato e di governo si sono impegnati, tra le altre cose, ad attuare a livello nazionale le seguenti misure complementari:
·         invito ai Parlamenti nazionali a tener conto delle raccomandazioni adottate a livello UE sulla condotta delle politiche economiche e di bilancio;
·         consultazione della Commissione e degli altri Stati membri della zona euro prima di adottare qualsiasi importante programma di riforma della politica economica o di bilancio con potenziali effetti di ricaduta, in modo che sia possibile effettuare una valutazione dell'eventuale impatto sulla zona euro nel suo complesso;
·         impegno ad attenersi alle raccomandazioni della Commissione e del commissario competente per quanto riguarda l'attuazione del Patto di stabilità e crescita.
Il sistema di governance, infine, trarrebbe beneficio da un costante e dinamico dialogo sociale.

Prossime Tappe

Sul base del rapporto preliminare in oggetto, del dibattito che avrà luogo al Consiglio europeo del 18-19 ottobre e delle sue conclusioni, verrà presentato al Consiglio europeo del 13-14 dicembre un rapporto finale contenente una tabella di marcia dettagliata, corredata da scadenze precise, per il conseguimento di una vera Unione economica e monetaria.
Nella fase preparatoria del rapporto finale continueranno le consultazioni con i Paesi membri e con il Parlamento europeo, oltre che gli scambi di vedute con le parti interessate più rilevanti.

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