L’
Allegato n.
1 al Regolamento del Bundestag (
Anlage
1 – Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages)
rappresenta una sorta di codice di
condotta dei parlamentari. Le norme di comportamento in esso contenute, così
come previsto dal
§ 18 del Regolamento,
formano parte integrante del Regolamento stesso. Introdotte nel 1972, esse sono
state da ultimo emendate nel 2005
in seguito all’approvazione della ventiseiesima legge di
modifica della normativa sullo
status giuridico
dei deputati (
Abgeordnetengesetz
- AbgG), entrata in vigore il giorno della prima seduta della 16a
legislatura (18
ottobre 2005). Nella sezione decima della legge, intitolata
“Indipendenza del deputato”, è stato introdotto il
nuovo articolo 44a
espressamente dedicato all’esercizio del mandato parlamentare, che rappresenta
il fulcro dell’attività di ciascun membro del
Bundestag. Fermo restando tale impegno primario, è in linea di
massima consentito l’esercizio di attività professionali o di altro genere. Nel
rafforzare l’importanza del mandato e, soprattutto, la sua indipendenza, le
nuove disposizioni si collocano nel solco già tracciato dai principi
costituzionali. Ai sensi dell’
art. 38
della Legge fondamentale, infatti, “i deputati sono i rappresentanti di
tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né direttive e sono soggetti
soltanto alla loro coscienza”.
Il fatto che i deputati siano obbligati a porre al
centro della loro attività l’esercizio del mandato parlamentare non esclude
quindi che essi possano svolgere, parallelamente, un’altra professione.
Molte attività, del resto, sono note ai cittadini già
dal tempo della campagna elettorale. I candidati al Bundestag propagandano anche la loro attività professionale, la
loro appartenenza a società, associazioni, unioni sindacali e gruppi di
interesse, in modo da rendere visibili il loro radicamento e il loro impegno
nella società. Non appena eletti deputati, tutti questi impegni diventano
“attività collaterali” (Nebentätigkeiten),
che non possono né devono in alcun modo creare dipendenza e influenzare il
libero mandato parlamentare, soprattutto se entrano in gioco interessi
finanziari che possono mettere a repentaglio l’indipendenza e la credibilità del
Parlamento.
Da molti anni la prassi e la giurisprudenza
concordano sul fatto che i compiti di un deputato debbano rappresentare un
lavoro a tempo pieno. Rientra però nella sfera di libertà del parlamentare la
possibilità di continuare a svolgere una professione che nella maggior parte
dei casi egli ha già esercitato in precedenza. L’incompatibilità tra attività
ed esercizio del mandato vale solo per i dipendenti dello Stato, che sono
collocati in aspettiva in seguito all’accettazione del mandato. D’altronde, il
legislatore ha deciso di consentire l’esercizio di un’attività professionale
parallela, anche al fine di rendere più attrattivo il mandato parlamentare per
tutte le categorie professionali, di rafforzare l’indipendenza dei deputati e
di poter mettere a frutto le loro esperienze professionali.
In considerazione del giustificato interesse dei
cittadini nei confronti di una maggiore trasparenza all’interno del Parlamento,
si è giunti ad una formulazione più chiara inasprendo, nel contempo, le disposizioni
concernenti l’obbligo di denunciare e rendere pubbliche le attività e i
proventi dei deputati, contenute nell’Abgeordnetengesetz
e nelle regole di condotta allegate al Regolamento del Bundestag. In base alle norme di comportamento attualmente vigenti,
tutti i deputati sono obbligati, senza soluzione di continuità, a notificare al
Presidente del Bundestag singole
attività e funzioni esplicate in concomitanza con il mandato parlamentare.
L’obbligo riguarda in particolare l’attività professionale da ultimo esercitata
e l’appartenenza ad organi direttivi, a consigli di amministrazione e ad altri
comitati. Soggetti all´obbligo di notifica e di pubblicazione non sono soltanto
le attività in ambito imprenditoriale, ma anche quelle svolte in enti ed
istituti di diritto pubblico. Gli azionisti di società di capitali devono
rivelare le loro partecipazioni soltanto se le quote azionarie in loro possesso
raggiungono il 25%. Vanno dichiarate anche le attività a titolo onorifico, come
ad esempio quelle dei membri dei consigli di amministrazione di associazioni e
federazioni di rilevanza non esclusivamente locale o di coloro che, all´interno
di queste, svolgono funzioni direttive o di consulenza.
Oltre alle attività collaterali, cioè quelle svolte
parallelamente all’esercizio del mandato parlamentare, devono essere dichiarati
anche gli introiti da queste derivanti a partire da una soglia minima di 1.000 euro al mese oppure di 10.000 euro all´anno.
In concreto, tuttavia, questi proventi non vengono indicati nel loro reale
ammontare, ma solo riferiti a tre
livelli progressivi di entrate: la prima fascia riguarda gli introiti
compresi tra 1.000 e 3.500 euro; la seconda quelli tra 3.501 e 7.000 euro; la
terza ed ultima quelli eccedenti 7.000 euro.
Le dichiarazioni presentate dai deputati in
adempimento degli obblighi previsti nelle norme di comportamento sono
pubblicate nel Manuale ufficiale (parte seconda) e sul sito del
Bundestag, nelle pagine dedicate alle
schede
biografiche dei singoli parlamentari.
Al Presidente del Bundestag
sono attribuiti poteri sanzionatori
nel caso in cui i deputati non osservino i loro doveri. Le sanzioni in cui
possono incorrere vanno dalla semplice ammonizione (Ermahnung) al pubblico rimprovero (öffentliche Rüge), fino all’inflizione di ammende (Ordnungsgelder). La procedura di
accertamento dell’infrazione con l’eventuale determinazione di sanzioni,
dettagliatamente illustrata nel § 8 delle norme di comportamento, avviene per
gradi: se un’infrazione è giudicata dal Presidente del Bundestag di “minore gravità o di colpa lieve” (ad esempio, il
superamento dei termini stabiliti per effettuare la notifica), il deputato interessato
viene ammonito; qualora invece l’infrazione sia ritenuta più grave, l’Ufficio
di Presidenza, dopo aver ascoltato il deputato interessato, verifica la
sussistenza o meno di una violazione delle norme di comportamento. La
constatazione che siano stati effettivamente violati i doveri previsti dalle
norme di comportamento, fatte salve ulteriori sanzioni di cui al § 44a della
legge sullo status giuridico dei
deputati, viene pubblicata come stampato del Bundestag. La dichiarazione dell’inesistenza della violazione viene
invece pubblicata solo nel caso in cui lo richieda il membro del Bundestag interessato. Infine, nel caso in cui attività
o redditi soggetti ad obbligo di notifica non vengano dichiarati, l’Ufficio di
Presidenza può comminare una sanzione pecuniaria, il cui ammontare può
eguagliare la metà dell’indennità annuale di deputato. Spetta poi al Presidente
del Bundestag rendere esecutiva l’ammenda
mediante un atto amministrativo.
Successivamente all’inizio della 16a legislatura e
all’entrata in vigore delle nuove regole sulla trasparenza delle attività
svolte dai deputati, il 30 dicembre 2005 il Presidente del Bundestag ha emanato, come previsto dalle stesse norme di
comportamento, una serie di disposizioni
applicative (Ausführungsbestimmungen
zu den Verhaltensregeln für Mitglieder de Deutschen Bundestages) volte a
disciplinare in modo più dettagliato gli obblighi previsti nell’Allegato 1 al
Regolamento del Bundestag.
Sulla questione della denuncia delle attività svolte
parallelamente al mandato parlamentare e dei proventi da queste derivanti è intervenuto
anche il Tribunale costituzionale federale che, con la
sentenza
del 4 luglio 2007, ha respinto con il voto di quattro giudici contro
quattro, i ricorsi presentati da nove deputati eletti nella 16a legislatura che
hanno sollevato, nei confronti del
Bundestag,
l’incompatibilità costituzionale del § 44a, comma 1, della
Abgeordnetengesetz relativo all’esercizio del mandato parlamentare,
delle disposizioni relative alla denuncia e alla pubblicazione delle attività
professionali e degli introiti percepiti dai deputati, contenute nei §§ 44a,
comma 4, e 44b della legge sopra citata e nei §§ 1 e 3 dell’Allegato 1 al
Regolamento del
Bundestag, nonché
delle disposizioni applicative emanate dal Presidente del
Bundestag e delle sanzioni previste nella legge sopra citata e nel
§ 8 dell’Allegato 1. I ricorrenti ritenevano che tutte queste disposizioni,
introdotte dalle modifiche del 2005, non fossero conformi, in particolare, alle
garanzie dello
status di deputato
sancite nell’art. 38, comma 1, secondo periodo (divieto di mandato imperativo)
e nell’art. 48, comma 2
della Legge fondamentale. Quello che tuttavia emerge nella sentenza del
Tribunale costituzionale e che sembra conciliare in ultima analisi le posizioni
dei due blocchi contrapposti al suo interno, è la necessità che i deputati si
impegnino ad affrontare i pericoli che minacciano l’indipendenza dell’esercizio
del mandato parlamentare. Secondo i giudici costituzionali il mandato
parlamentare deve essere posto al centro dell’attività di ciascun deputato, il
quale è pertanto obbligato ad evitare i conflitti di interesse che potrebbero
insorgere a seguito di attività remunerate svolte al di fuori del mandato. La sentenza
esorta quindi i deputati, qualora fosse necessario ma anche in caso dubbio, a
non intraprendere attività che potrebbero dar luogo a tali conflitti piuttosto
che rinunciare all’esercizio del mandato parlamentare.
Il
Bundestag
è stato il primo Parlamento in Europa a prevedere disposizioni
specifiche volte a regolare i rapporti istituzionali con i gruppi di pressione.
In attuazione di una
decisione del 21 settembre 1972
concernente la registrazione di associazioni e di loro rappresentanti (
Beschluß
über die “Registrierung von Verbänden und deren Vertreter”), l’
Allegato 2 al Regolamento del Bundestag (
Anlage
2 – Registrierung von Verbänden und deren Vertretern)
stabilisce che ogni anno
è elaborata una
lista pubblica (
öffentliche
Liste) in cui vengono registrate tutte le associazioni che intendono
rappresentare o difendere interessi di fronte al
Bundestag o al Governo
federale. L’iscrizione nel registro rappresenta una condizione preliminare
perché i rappresentanti dei gruppi di pressione possano partecipare alle
audizioni nelle commissioni parlamentari e accedere ai locali parlamentari
previo rilascio di una
tessera di
riconoscimento (
Hausausweis).
Al momento dell’iscrizione, i rappresentanti dei
gruppi di pressione devono fornire le seguenti indicazioni: nome e sede
dell’associazione; composizione della presidenza e degli altri organi
direttivi; ambito di interesse dell’associazione; numero dei membri; nome dei
rappresentanti dell’associazione; indirizzo dell’ufficio presso la sede del Bundestag
e del Governo federale. Questi dati vanno inseriti in un apposito modulo di
registrazione (Meldeformular), che
può essere utilizzato anche per successive modifiche. Il modulo sottoscritto,
insieme allo statuto dell’associazione da registrare - nel caso in cui esso
rappresenti la base giuridica di quest’ultima -, deve essere inviato per
iscritto e a mezzo posta all’archivio parlamentare.
È importante sottolineare che il registro delle
associazioni non ha alcuna rilevanza giuridica. È infatti stato istituito allo
scopo di garantire la trasparenza dell’attività di lobbying in ambito
parlamentare e di fornire all’occorrenza un supporto informativo per i lavori
del Bundestag e delle commissioni. Come disposto dal Regolamento
parlamentare, l’inserimento nella lista non conferisce automaticamente al
gruppo accreditato il diritto di pretendere un trattamento privilegiato, né
quello di essere audito dalle commissioni parlamentari. Il Bundestag può
infatti decidere di sospendere unilateralmente la validità della tessera di
riconoscimento per accedere agli uffici parlamentari e, d’altra parte, le
commissioni possono, nel caso lo ritengano necessario, invitare alle riunioni
anche associazioni o esperti che non sono iscritti nel registro.
In base ad una decisione adottata dal Presidium del
Bundestag il 14
marzo 1973, la registrazione nella lista non può riguardare enti,
fondazioni ed istituti di diritto pubblico nonché le loro confederazioni,
poiché tali organismi non sono considerati associazioni nel senso inteso dal
Regolamento parlamentare. Non possono inoltre figurare nel registro
parlamentare delle lobby le organizzazioni i cui interessi siano già
rappresentati su base sovraregionale, le associazioni appartenenti ad una
confederazione già registrata, singole società o singole imprese.
Il Regolamento parlamentare stabilisce che la lista
debba essere pubblicata annualmente dal Presidente del
Bundestag in un
supplemento della Gazzetta ufficiale federale (
Bundesanzeiger)
.
Attualmente figurano nel registro, consultabile anche sul sito internet del
Bundestag,
2108 associazioni. Col
passare degli anni, il numero di iscritti è sensibilmente aumentato (all’inizio
i gruppi registrati erano 635, nel 1996 erano diventati 1614) e si sono
ampliati i campi d’interesse in cui operano tali organizzazioni. Inizialmente
il ruolo principale era svolto dalle
lobby del settore primario e
secondario, vale a dire del mondo economico agricolo e industriale. Oggi si
rileva una maggiore partecipazione del settore terziario e, in particolare, di
organizzazioni non governative impegnate nella tutela dell’ambiente e nel
volontariato che necessitano dell’accredito del Parlamento per poter svolgere
ufficialmente attività politica a livello federale.
Oltre alle audizioni formali in commissione, i
principali momenti di contatto e di confronto tra parlamentari e rappresentanti
di gruppi di interesse hanno luogo durante le c.d. “serate parlamentari” (Parlamentarische
Abende): si tratta di riunioni informali tra deputati, ministri e
rappresentanti delle lobby, che vengono organizzate nel corso delle
sessioni parlamentari per agevolare lo scambio diretto di informazioni fra
politici ed esperti sui temi più svariati.
