Come funziona il conflitto d'interessi nel paese della Merkel

Ai sensi dell’articolo 55, comma 1, della Legge fondamentale tedesca, il Presidente federale non può far parte del Governo, né di un’assemblea legislativa della Federazione o di un Land. Inoltre, il Presidente federale non può esercitare nessuna altra funzione pubblica remunerata, nessuna professione o mestiere, così come non può far parte della direzione o del consiglio di amministrazione di un'impresa a scopo di lucro (articolo 55, comma 2). Le disposizioni in materia di inconciliabilità (Unvereinbarkeit), ovvero di incompatibilità (Inkompatibilität), tra la carica di Cancelliere federale o di Ministro federale e l'esercizio di attività diverse sono contenute nell'articolo 66 della Legge Fondamentale che stabilisce: “Il Cancelliere federale ed i ministri federali non possono esercitare nessun altro ufficio remunerativo, nessun mestiere o professione, così come non possono appartenere né alla direzione, né, senza l'approvazione del Bundestag, al consiglio di amministrazione di un’impresa istituita a scopo di lucro”.

In applicazione di tale principio è stata in seguito emanata la Legge sui rapporti giuridici dei componenti il Governo federale, del 17 giugno 1953 (Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung - Bundesministergesetz), da ultimo modificata con legge del 23 ottobre 2008.

Per quel che riguarda in particolare gli incarichi accessori e le attività parallele (Nebenämter und Nebentätigkeit) dei membri del Governo, l’articolo 5 della legge stabilisce che il Cancelliere e i Ministri non possono esercitare, parallelamente al loro ufficio, nessun altro incarico (Amt) remunerativo, alcun mestiere (Gewerbe) o professione (Beruf). Durante la loro permanenza in carica non possono appartenere né alla direzione, né al consiglio d'amministrazione o di vigilanza di un’impresa istituita a scopo di lucro o svolgere dietro compenso attività arbitrali o di consulenza extra-giudiziarie, a meno che il Bundestag non approvi espressamente una deroga al divieto di appartenenza ad un Consiglio di vigilanza o di amministrazione. I membri del Governo non possono inoltre rivestire cariche onorifiche pubbliche, salvo deroghe approvate dal Governo federale.

L'articolo 66 della Legge fondamentale ha un corrispettivo in quanto disposto dal precedente articolo 55 in materia di incompatibilità tra la carica di Presidente Federale ed altre attività, con l’unica eccezione che per i componenti del Governo è stata prevista la possibilità di rivestire cariche e di svolgere attività diverse da quelle istituzionali previa approvazione del Bundestag.

Le incompatibilità messe in evidenza dagli articoli sopra citati riguardano le attività remunerative di tipo pubblico e privato. Il comma 1 dell'articolo 5 della Bundesministergesetz è in tal senso chiarissimo, poiché utilizza i sostantivi “mestiere” e “professione”, termini riferibili ad un'attività dipendente o autonoma ma comunque legata ad un lavoro retribuito. Laddove si parla di carica/ufficio (Amt), termine utilizzato per indicare anche attività istituzionali, il legislatore specifica e definisce il sostantivo con l’aggettivo “remunerativo” (besoldetes Amt), che non lascia margini interpretativi. Le incompatibilità di tipo politico, ovvero pluralità di incarichi ed uffici in ambito istituzionale, appaiono quindi escluse dalle incompatibilità enumerate dagli articoli citati.

La direzione di un’impresa rientra in tal senso nella fattispecie di incompatibilità assoluta, mentre la partecipazione ad organi di gestione è ammessa soltanto se approvata dal Bundestag con voto di maggioranza. La deroga è stata interpretata da gran parte della dottrina come uno strumento funzionale in grado di permettere, ove richiesta, la partecipazione dei membri del Governo agli organi di gestione delle imprese economiche di proprietà pubblica o a capitale misto. La Camera bassa viene in tal modo investita dei poteri di controllo necessari a derogare alla disciplina in materia, come dimostra una mozione (stampato BT n. 16/524 del 31 gennaio 2006) inviata al Presidente del Bundestag dal Sottosegretario presso la Cancelleria federale e approvata dall’Assemblea nella seduta del 9 febbraio 2006. La mozione riguardava una richiesta di deroga per tre ministri (Michael Glos, Wolfgang Tiefensee und Sigmar Gabriel, rispettivamente Ministro dell’economia e della tecnologia, Ministro della circolazione stradale, dell’edilizia e dello sviluppo urbanistico, Ministro dell’ambiente) designati dal Governo federale in seno al Consiglio di vigilanza dell’Agenzia tedesca dell’energia (Deutschen Energie-Agentur GmbH), società a responsabilità limitata con sede a Berlino.

Non prevedendo un apparato di carattere sanzionatorio né alcun procedimento dinanzi al Tribunale costituzionale federale o ad altri organismi, la disciplina in materia è stata definita da una parte dei costituzionalisti “lex imperfecta”. Una parte residuale della dottrina ha invece interpretato la norma partendo dagli articoli 63 e 64 della Legge Fondamentale e attribuendo al Presidente Federale la competenza ad accertare l'esistenza di un conflitto di interessi, nell’ambito del procedimento di formazione del Governo.

Poiché i divieti espressi dall'articolo 66 hanno inizio dall'entrata in carica, tale dottrina configura un diritto- dovere del Presidente federale di non procedere alla nomina di un componente del Governo che si trovi in una situazione di conflitto di interessi accertato.

Nel caso in cui l'incompatibilità dovesse ravvisarsi dopo l'entrata in carica, sempre secondo tale linea interpretativa spetterebbe al Cancelliere federale proporre al Presidente le dimissioni del Ministro la cui posizione non risulti conforme ai criteri stabiliti dall'articolo 66.

Per quanto riguarda la mera titolarità di imprese, la dottrina tedesca prevalente ritiene che tale situazione non sia compresa nei divieti di cui all’articolo 66 della Legge fondamentale; ciò significa che ai titolari di funzioni governative non è richiesto di alienare i propri beni e le imprese delle quali sono proprietari.

Infine, a componenti del Governo che siano anche membri del Bundestag (non vi è infatti incompatibilità tra le due cariche) si applicano alcune delle disposizioni contenute nella Legge sullo stato giuridico dei membri del Bundestag (Abgeordnetengesetz), da ultimo modificata con legge dell’08 novembre 2011, e soprattutto le Regole del codice di condotta (Verhaltensregeln), contenute nell’Allegato 1 del Regolamento del Bundestag (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), in particolare per quanto riguarda i dati e le indicazioni che i deputati sono obbligati a notificare per iscritto al Presidente del Bundestag.